Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002



страница3/16
Дата04.06.2013
Размер2.87 Mb.
ТипЗакон
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16

Èñòî÷íèê: The Congressional Budget Process – An Explanation, Section 2.

Показатель бюджетных полномочий является категорией, заметно отличающей формат американских бюджетных документов от категориального аппарата, принятого в большинстве других промышленно развитых государствах мира. Бюджетные полномочия представляют собой законодательно утверждаемый предел (лимит) финансовых возможностей министерств и ведомств федерального правительства принимать в течение финансового года обязательства по текущему или будущему расходованию средств из государственных (федеральных) фондов. По существу, в рамках бюджетного процесса в Конгрессе США именно этот показатель является основным, хотя одновременно – в силу специфики его применения – и наиболее “эфемерным”.

Конгресс как законодательный орган утверждает показатели именно бюджетных полномочий и на их основе – показатели бюджетных расходов. “Двойная” система показателей расходной части федерального бюджета уходит своими корнями к бюджетной системе XIX в., когда федеральный бюджет США формировала законодательная ветвь власти, а не исполнительная. По мере усложнения функций федерального бюджета в американском обществе и американской экономике, начиная примерно с 1930-х годов, выразившегося в постепенном росте доли федерального бюджета в валовом внутреннем продукте (ВВП) страны, резко возросла роль долгосрочных программ федерального правительства, финансирование которых требовало утверждения бюджетных смет на несколько лет вперед. Однако, политизированный характер бюджетного процесса и стремление американских законодателей утверждать бюджетные заявки администрации на ежегодной основе привели к тому, что бюджетные полномочия стали играть роль “компромиссной” формы контроля со стороны Конгресса над расходной частью федерального бюджета, обусловленной растущим противоречием между краткосрочным и среднесрочным характером значительной части федерального бюджета, которая в идеале требовала коренного пересмотра ряда основополагающих принципов, на которых строится современный бюджетный процесс США.

Поясним соотношение категорий бюджетных полномочий и бюджетных расходов на конкретном примере, взятом из области военного строительства. Допустим, что в году х Конгресс США, утверждает строительство нового авианосца стоимостью 4,0 млрд. долл., который предполагается построить и ввести в строй в течение трех лет. Эти средства выделяются Министерству обороны США, которое получает, таким образом, право расходовать их в течение трех лет, однако может заключить контракты с подрядчиками Пентагона в год получения в свое распоряжение соответствующих бюджетных полномочий с оплатой контрактов в течение ряда последующих лет. Распределение средств по категориям бюджетных полномочий и бюджетных расходов на строительство нового авианосца отражено в табл. 2.


Таблица 2

Условный пример использования принципов бюджетного финансирования
при строительстве нового авианосца для ВМФ США (в млрд. долл.).

Финансовые годы

Х

Х + 1

Х + 2


Бюджетные
полномочия

4,0

0,0

0,0

Бюджетные
расходы

0,5

1,5

2,0

Данные таблицы отражают важнейший принцип, сопровождающий определение размера бюджетных полномочий в последующие финансовые годы, состоящий в том, что остаток неизрасходованных бюджетных полномочий, как правило, не переходит в общий показатель бюджетных полномочий в следующем году, или в последующие финансовые годы. В результате создаются объективные возможности для “виртуализации” бюджетного процесса, при котором манипулирование показателями бюджетных полномочий со стороны американских законодателей, особенно в сторону их сокращений, мало отражается на динамике реальных расходов, поскольку министерства и ведомства федерального правительства имеют большой простор для маневра финансовыми средствами при составлении графика распределения бюджетных полномочий по конкретным финансовым годам, за которым американским законодателям достаточно трудно проследить.

Американское законодательство различает три вида полномочий в зависимости от срока их действия: годичные бюджетные полномочия, многолетние бюджетные полномочия и бессрочные бюджетные полномочия (доступ­ные в течение всего времени действия федеральной программы).

В свою очередь бюджетные полномочия имеют несколько форм, включая:

  • ассигнования, т.е. главным образом обязательства по текущим платежным операциям федеральных министерств и ведомств (должностные оклады, заработная плата и нетто-проценты);

  • полномочия по проведению заемных операций, главным образом из фондов Министерства финансов США при текущих платежных операциях, которые выступают в виде промежуточных при начислении окладов и выплате заработной платы, уплате процентов и заключении контрактов;

  • контрактные полномочия, которые позволяют министерствам и ведомствам в рамках выделенных финансовых средств заключать контракты на закупку товаров и оборудования, подписывать контракты на строительные работы и приобретение конторских помещений, зданий и земель;

  • негативные (отрицательные) бюджетные полномочия, распространяемые на доходы федерального правительства от его “предпринима­тельской” деятельности (продажа почтовых марок Почтовым ведомством США, входных билетов в национальные парки, реализация продуктов лесозаготовок на федеральных землях и т.п.).

Такая структура бюджетных полномочий объясняет тот факт, что в целом бюджетные полномочия по своему объему превышают бюджетные расходы, как правило, примерно на 2–3% в среднем в расчете на финансовый год, хотя в отдельные годы вариация в этом разрыве может быть больше или меньше.

Расходы по федеральному бюджету представляют собой меру финансовых трат министерств и ведомств федерального правительства и являются платежами с целью погашения его обязательств, осуществляемых как правило в форме наличных денег, чеков на предъявителя или электронных форм платежных расчетов. В рамках расходной части федерального бюджета все платежные операции осуществляются через Министерство финансов США, и именно они отражаются в соответствующих бюджетных статьях. В настоящее время весь поток финансовых средств, проходящий через расходную часть и отражаемый в бюджетных документах Конгресса, распределяется по “функциональным” категориям, т.е. основным приоритетам деятельности федерального правительства. В современном американском бюджете насчитывается 20 таких функциональных направлений. Под номером 050 значится национальная оборона, 150 – международные отношения; 250 – наука, техника и освоение космического пространства, 270 – энергетика, 300 – природные ресурсы и охрана окружающей среды, 350 – сельское хозяйство, 370 – торговля и ипотечный кредит, 400 – транспорт, 450 – развитие регионов, 500 – образование, подготовка рабочей силы, занятость и социальные услуги, 550 – здравоохранение, 570 – программа “Медикэр”, 600 – обеспечение доходов, 650 – социальное обеспечение, 700 – выплаты и услуги ветеранам, 750 – поддержание правопорядка, 800 – административные расходы, 900 – выплата нетто-процентов, 920 – скидки, и 950 – перераспределение балансовых поступлений в федеральный бюджет. В свою очередь функциональные направления делятся на субфункциональные направления.

Состав функциональных категорий отражает систему национальных приоритетов США и удовлетворяет следующим основным критериям. Во-первых, функциональное направление расходов объединяет виды деятельности федерального правительства, имеющие сходную направленность и связанные с важной национальной потребностью, которую пытается удовлетворить федеральное правительство безотносительно к средствам ее реализации, клиентуре или региональной направленности. Во-вторых, функциональная категория должна соответствовать критерию постоянной значимости в общеамериканских масштабах, а проходящие по ней бюджетные средства быть значительными. В-третьих, функциональная категория должна быть достаточно широкой по своей целевой направленности с тем, чтобы быть разделенной на несколько подфункций (в настоящее время подавляющее большинство функциональных категорий имеет две и более подфункции). И, наконец, в-четвертых, в рамках функциональной категории направления деятельности и программы классифицируются исключительно по функциональному признаку и сравнительно мало привязаны к конкретным министерствам и ведомствам, осуществляющим данные программы.

Доходы федерального правительства представляют собой денежные средства, получаемые федеральным правительством путем применения своего исключительного права налогообложения. Бюджетное законодательство 1974 г. определило семь основных статей доходной части федерального бюджета, не имеющих классификационных позиций или номеров: 1) подоходные налоги: 2) налоги на прибыли корпораций; 3) налоговые взносы (отчисления) в фонды социального обеспечения; 4) акцизные налоги; 5) налоги на наследство (собственность на момент смерти) и дарения; 6) таможенные пошлины, и, наконец, 7) прочие виды поступлений.

Сальдо расходных и доходных статей федерального бюджета образует бюджетный дефицит, если расходы превышают доходы, или профицит, если, наоборот, доходы превосходят совершенные расходы. Показатели бюджетных профицитов или дефицитов являются критически важными для анализа и понимания результирующего воздействия фискальной политики на экономику США. В частности, резкое обострение проблемы дефицитного финансирования федерального бюджета в 1980-е годы обусловило принятие законов по контролю за бюджетным дефицитом в 1985, 1987 и 1990 гг.

Размеры бюджетных дефицитов или профицитов тесно связаны с размером государственного (федерального) долга, который имеет тенденцию к увеличению в зависимости от темпов роста бюджетного дефицита или снижению по мере нарастания профицитности федерального бюджета. Показатель долга федерального правительства, публикуемый в бюджетных документах, представляет кумулятивно накопленную величину государственного долга США. Регулирование размера федерального долга в целом является составной частью бюджетного процесса, поскольку Конгресс законодательно устанавливает потолок (верхний предел) размера долга, хотя в последний раз Конгресс рассматривал проблему верхнего предела долга в 1997 г., установив его законодательно в сумме 5950 млрд. долл. при принятии 5 августа Закона о сбалансированном бюджете 1997 г.14

Действующее бюджетное законодательство различает два вида государственного долга, подлежащего регулированию Конгрессом США. Это, во-первых, собственный государственный долг США, находящийся на счетах ведомств федерального правительств, и, во-вторых, государственный долг, принадлежащий внешним держателям (общественности). Собственный государственный долг представляет собой главным образом долг Министерства финансов США фондам социального обеспечения, подчиненных Управлению социального обеспечения и Министерству здравоохранения и социальных услуг. Он образован за счет того, что, по американскому законодательству, эти фонды, имеющие положительное сальдо своих операций, обязаны инвестировать свободные средства в ценные бумаги Министерства финансов США. Этот компонент совокупного государственного долга США не был предметом “головной боли” американских законодателей, поскольку федеральное правительство имело и имеет достаточно широкие возможности по урегулированию возможных кризисных явлений на этом сегменте своих финансово-бюджетных операций.

Основная проблема государственного долга концентрировалась вокруг долга, принадлежащего внешним его держателям – частным лицам и финансовым институтам, другим операторам фондовых рынков, в том числе и иностранным, а также Федеральной резервной системе (ФРС). В прошлом, именно ежегодное изменение величины долга внешним держателям тесно коррелировало с результирующими дефицитами федерального бюджета. В настоящее время немногим более одной трети совокупного государственного долга США (36%) принадлежит самому федеральному правительству, а остальная величина – 54% – принадлежит внешним держателям долга, из которой примерно 10% приходится на долю ФРС. Администрация Буша в течение ближайших 10 лет предполагает погасить именно эту часть совокупного государственного долга США.

В рамках бюджетного процесса в Конгрессе США первостепенное значение имеет такое бюджетное понятие как “базовый бюджет” (baseline), представляющий собой прогностическую оценку уровней бюджетных расходов и доходов, и, соответственно, профицитов или дефицитов на текущий и последующие финансовые годы, выполненную, исходя из предположения о неизменности в ближайшем будущем существующих программ федерального правительства и его бюджетной политики. Иными словами, бюджетные аналитики федеральных органов власти (как в БУК, так и в АБУ) при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год берут структуру последнего исполненного федерального бюджета и проецируют ее неизменной на последующие финансовые годы, исходя также из положений и нормативов действующего на момент составления базового бюджета законодательства. Это положение относится прежде всего к программам трансфертных выплат (социальным программам) – пенсий, пособий, различных видов вспомоществования в немонетарной форме, – которые индексируются с учетом текущих или прогнозируемых темпов инфляции и предполагаемых демографических сдвигов, обусловливающих возможное количество выгодополучателей (пенсионеров, безработных, лиц, проживающих за чертой бедности и т.п.).

В американских бюджетных документах эти прогностические оценки называются базовой линией текущей политики (или текущего уровня государственных услуг). В собственных бюджетных документах Конгресса эти оценки также именуются базовым бюджетом текущего законодательства (current law baseline). При обсуждении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год или предлагаемых изменений в законодательстве, в значительной степени влияющих на бюджетные показатели, сенаторы и конгрессмены нередко оценивают бюджетное воздействие предлагаемых ими изменений как превышающее, соответствующее или отстающее от базового уровня федерального бюджета.

Количественные показатели базового бюджета даются в округленных величинах. В качестве примера базовых бюджетных уровней можно привести соответствующий расчет таких прогностических оценок, приведенный в проекте федерального бюджета США на 2002 фин. г., представленный администрацией Дж. Буша Конгрессу в апреле 2001 г. В качестве исходного взят исполненный бюджет за 2000 фин. г., завершившийся 30 сентября 2000 г. Прогностические оценки составлены для периода 2001–2011 фин. гг. c указанием результирующего положительного сальдо федерального бюджета за этот период15.

Структурно базовый бюджет состоит из двух основных категорий расходов, которые имеют первостепенное значение для рассмотрения и утверждения в Конгрессе бюджетной заявки исполнительной власти, осуществления функций контроля законодательной ветви власти над федеральным бюджетом. Первый вид расходов – это так называемые дискреционные расходы, т.е. те виды расходов, которые определяются Конгрессом в ходе процесса ежегодного выделения ассигнований (в виде как бюджетных полномочий, так и собственно расходов) и над которыми Конгресс имеет прямой контроль, осуществляемый посредством комитетов по ассигнованиям.

Деятельность комитетов по ассигнования – их в Сенате и Палате представителей в настоящее время насчитывается 13 – составляет сердцевину современного бюджетного процесса США. В настоящее время комитеты по ассигнованиям готовят 13 законопроектов по следующим направлениям федеральных расходов: 1) сельское хозяйство, 2) торговля, правоохранительные органы и государственное управление, 3) оборона, 4) округ Колумбия, 5) разви­тие энергетики и водных ресурсов, 6) внешние операции, 7) министерство внутренних дел, 8) труд, здравоохранение и социальные услуги, образование, 9) деятельность законодательной ветви власти, 10) военное строительство, 11) транспорт, 12) министерство финансов, почтовая служба и общие административные расходы, и 13) дела ветеранов, жилищное строительство и городское развитие, а также независимым агентствам.

Посредством ассигнований на дискреционные расходы Конгресс США осуществляет контроль примерно над 35% расходной части федерального бюджета. Понижение или повышение уровня дискреционных расходов не подчиняется никаким установленным формулам или правилам и представляет собой сугубо политическое решение комитетов по ассигнованиям в расчете на конкретный финансовый год.

Дискреционные расходы в свою очередь распадаются на три категории: оборона, международная деятельность и внутренние программы.

Дискреционные расходы оборонного назначения состоят в основном из расходов по линии министерства обороны, а также программ ядерного вооружения министерства энергетики. Они покрываются двумя законопроектами – “на оборону” и “на военное строительство”.

Дискреционные расходы на международную деятельность включают ассигнования на деятельность государственного департамента США и Информационного агентства США, программы военной и экономической помощи иностранным государствам, осуществляемые по линии различных министерств и ведомств, а также таких учреждений как Экспортно-импортный банк США и ряд других. Эта деятельность включается в один законопроект по ассигнованиям.

И, наконец, во внутренние дискреционные расходы входит большая часть расходов на науку, технику и освоение космического пространства, транспорт, медицинские исследования, охрану окружающей среды и поддержание правопорядка. Ассигнования на эти цели проходят по 10 ежегодным законопроектам об ассигнованиях.

Таким образом, основная часть расходов на текущую деятельность аппарата федерального правительства и его ключевых министерств и ведомств (Министерство обороны, Государственный департамент, ФБР, Служба внутренних поступлений, Агентство по охране окружающей среды и многие другие) осуществляется по линии дискреционных расходов.

Вторую часть расходных статей федерального бюджета, которые Конгресс контролирует в слабой форме или не контролирует вообще, составляют “обя­зательные расходы” (прямые расходы) по федеральному бюджету (примерно 53% расходных статей по федеральному бюджету в настоящее время). Формально к этой категории относятся все бюджетные расходы, совершаемые в соответствии с законами, принятыми помимо законов об ассигнованиях. Важнейшей характеристикой обязательных расходов является отсутствие ежегодно устанавливаемого уровня расходов по соответствующим направлениям бюджетных статей. Осуществляя эти расходы, федеральное правительство принимает на себя обязательство выплатить определенные суммы определенным группам физических лиц по линии отдельных программ или направлений своей деятельности.

Подавляющая часть обязательных расходов (свыше 90%) приходится на долю трансфертных платежей, которые реципиенты имеют на основе гарантированного законом права на их получение (entitlement). Они включают в себя в основном расходы по линии крупнейших социальных программ федерального правительства (социальное обеспечение, программы медицинского страхования “Медикэр” и “Медикейд”), программу распределения продовольственных талонов, программы помощи ветеранам). Их основной характеристикой является предоставление физическим лицам выплат и пособий по установленным критериям и формулам. Например, американские пенсионеры получают федеральные пенсии в зависимости от стажа работы и размеров своих трудовых доходов, безработные – в зависимости от размера заработков за определенный период до потери работы, малоимущие семьи – в зависимости от размера своих активов и критериев беднейших семей и т.п.

Формально законодательно установленные нормы и критерии получения выплат и пособий дают право реципиентам на их получение независимо от бюджетной ситуации, хотя в действительности существует достаточно тесная взаимосвязь между бюджетной стоимостью социальных программ и условиями получения пособий и выплат, включая их размеры. Уровни выплат по этим программам определяются федеральными законами (например, законом о социальном обеспечении), принимаемыми периодически американским Конгрессом, как правило, вне рамок бюджетного законодательства. Конгресс контролирует обязательные социальные программы через установление правил получения выплат и пособий, а также определение круга лиц, имеющих право на участие в этих программах. В частности, все дебаты последнего времени в США (начиная примерно с середины 1990-х годов) о реформе системы социального обеспечения обусловлены тем обстоятельством, что, согласно оценкам американских экспертов, через 10 лет пенсионные фонды не смогут обеспечить гарантированный в настоящее время законом размер пенсий по причине резкого увеличения числа пенсионеров.

К категории обязательных расходов также относится ряд экономических программ, например, программа поддержки цен на сельскохозяйственную продукцию. В эту же категорию входят и расходы на содержание судебной ветви власти федерального правительства. Несколько в стороне от дискреционных и обязательных статей расходов стоят выплаты процентов по государственному долгу США (порядка 12% расходной части федерального бюджета в настоящее время), хотя в бюджетных документах, в том числе и Конгресса США, обязательные расходы и выплаты процентов по государственному долгу нередко объединяются в одно направление расходов федерального правительства.

Важной составной частью бюджетного закона 1974 г. стали положения о “замораживании” бюджетных средств (impoundment), т.е. об отказе главы исполнительной власти от расходования выделенных Конгрессом средств, их перепрограммирование: перемещение ассигнований из одной программы в другую, а также их перенесение из одной статьи в другую. Законодательство подтвердило право президента на отсрочки (deferrals) исполнения выделенных ассигнований или их отмены (rescissions), одновременно вменив в обязанность Конгрессу тщательную проверку всех предлагаемых президентом отсрочек и отмен.

В законодательстве указывается, что президент должен обратиться к Конгрессу со специальным посланием о том, что он временно отказывается или задерживает выполнение обязательств или использование утвержденных Конгрессом бюджетных полномочий. При этом закон особо оговаривает, что отсрочки распространяются только на бюджетные полномочия текущего финансового года и не могут быть пролонгированы в другой финансовый год. Законодательством также установлено, что отсрочки не могут использоваться как инструмент бюджетной политики для изменения бюджетных решений в отношении расходных статей, принятых Конгрессом. Если президент желает использовать отсрочки в качестве инструмента фискальной политики, то он должен прибегнуть к механизму отмены ассигнований вместо практики периодических обращений к американским законодателям с посланиями об отсрочках в расходовании выделенных средств. Для отмены президентского решения об отсрочках Конгресс должен принять специальный закон, который президент обязан подписать.

Примерно аналогичный механизм предусмотрен и в отношении отмены выделенных ассигнований. Президент также должен обратиться к Конгрессу со специальным посланием, в котором перечисляет частично или полностью ранее утвержденные бюджетные полномочия. Однако если в течение 45 дней со дня получения послания президента Конгресс не даст своего согласия на предложенную президентом отмену бюджетных полномочий, то исполнительная власть должна принять на себя соответствующие финансовые обязательства. Законом 1974 г. установлено, что отмены бюджетных полномочий могут использоваться президентом в качестве законного средства изменения фискальной или экономической политики его администрации16. В законе также говорится о том, что фонды могут предлагаться к отмене только один раз, и их повторное использование для этих целей запрещено.

Важно подчеркнуть, что после принятия в 1974 г. Закона о бюджетном контроле и замораживании фондов президент США ни разу не обратился к Конгрессу со специальными посланиями об отменах или отсрочках17, что является интересным примером того, каким образом законодательно принятые нормы могут ограничивать порочную бюджетную практику методом составления столь сложных бюрократических процедур, что глава исполнительной власти не решается использовать ее для изменения направленности фискальной политики, проводимой его администрацией.

Вместо этого и президент, и Конгресс используют механизм составления и принятия законопроектов о дополнительных ассигнованиях, в которые в качестве составного элемента включаются отсроченные или отмененные средства.

Принципиально новым положением бюджетного законодательства 1974 г. явилось создание в составе обеих палат Конгресса комитетов по бюджету, которым было вменено в обязанность составление для законодательной власти ежегодного проекта федерального бюджета и контроль за всеми фазами бюджетного процесса, формулирование фискальной политики законодательной власти в форме бюджетной резолюции Конгресса18. Бюджетные комитеты Конгресса поэтому ответственны за подготовку проекта бюджетной резолюции и подготовку законодательства о бюджетных согласованиях (recon­ciliation legislation). Бюджетные комитеты осуществляют надзор за современным бюджетным процессом и контролируют деятельность созданного законом 1974 г. специального Бюджетного управления Конгресса (БУК) США (более подробно о задачах и деятельности БУК см. главу IV). Бюджетные комитеты ответственны за подготовку законодательства, предусматривающего изменения в современном бюджетном процессе США, являются “высшей инстанцией” при принятии решений о направлении возможных реформ в бюджетном законодательстве.

В целом со времени своего создания бюджетные комитеты Конгресса неизменно являются одними из самых влиятельных и престижных на Капитолийском холме. Они возглавляются и их членами состоят видные деятели как Демократической, так и Республиканской партий, известные сенаторы и конгрессмены. В частности, в 1970-е годы, председателем бюджетного комитета Сената был видный политический деятель США в тот период сенатор-демократ Э. Маски, членами комитета от Демократической партии были сенаторы У. Мондейл, Э. Холлингс, А. Кренстон, С. Нанн, Дж. Байден, Г. Харт, Дж. Сассер, Д. Мойнихен, от Республиканской партии – сенаторы Дж. Джавитс, Р. Доул, П. Доминичи, Р. Лугар. В 1980-е годы бюджетный комитет Сената возглавлялся сенатором-республиканцем П. Доминичи и сенатором-демократом Дж. Сассером; в комитет входили сенаторы-респуб­ликанцы Н. Кассебаум, Дж. Тауэр, У. Радмен, Ф. Грэмм, Д. Куэйл, сенаторы-демократы Э. Холлингс, Г. Харт, Д. Мойнихен, Дж. Байден, Ф. Лаутен­берг. В 1990-е годы комитет возглавлялся сенатором-демократом Дж. Сас­сером, а впоследствии сенатором-республиканцем П. Доминичи (в этой должности он пребывал до июня 2001 г.); в его состав входили сенаторы-демократы Э. Холлингс, Ф. Лаутенберг, Б. Боксер и сенаторы-республикан­цы Ф. Грэмм, Т. Лотт, С. Абрахам. В настоящее время сенатский комитет по бюджету возглавляется сенатором-демократом К. Конрадом, а его членами от Демократической партии являются Э. Холлингс, Р. Фейнгольд, Р. Берд, Х. Клинтон; республиканцы представлены в комитете П. Доминичи, Ф. Грэммом, Ч. Хагелем. В состав комитета входят 23 сенатора, из которых 12 являются демократами, а 11 членов – республиканцами.

Сфера полномочий сенатского комитета по бюджету была установлена бюджетным законодательством 1974 г. и впоследствии подтверждена 25 ым постоянным правилом Сената и двумя положениями его регламента, принятыми единогласно, ставшие впоследствии частью бюджетного законодательства 1990 г.

Законом 1974 г., в частности, установлено, что бюджетный комитет Сената, среди прочего, должен:

  • “осуществлять постоянные исследования воздействия бюджетных расходов, осуществляемые на основе соответствующего текущего и предлагаемого законодательства, и периодически информировать о результатах своих изысканий Сенат;

  • “осуществлять, заказывать и оценивать проводимые исследования налоговых расходов, изыскивать методы координации налоговых расходов, политики и программ с прямыми бюджетными расходами и периодически информировать об этих исследованиях Сенат”; и

  • ”оценивать на постоянной основе выполнение Бюджетным управлением Конгресса своих функций и обязанностей”19.

В 1977 г. Сенат единогласным решением вменил в обязанность своему бюджетному комитету осуществление контрольных функций за бюджетным законодательством, которые включают совместную разработку законодательных мер по его изменению совместно с сенатским комитетом по государст-

венным делам, которые должны в течение 30 дней подготовить согласованные предложения – в противном случае они автоматически признаются не имеющими юридической силы. Предлагаемые законодательные предложения распространяются на 9 сфер, которые включают в себя все основные элементы и составляющие современного бюджетного процесса: 1) функции, обязанности и полномочия бюджетного комитета; 2) функции, обязанности и полномочия Бюджетного управления Конгресса; 3) процесс установления Конгрессом уровня ежегодных ассигнований бюджетных полномочий, расходов, доходов, дефицитов или профицитов и государственного долга, включая обязательные лимиты расходов и ассигнований, нижний предел доходов, сроки принятия совместной бюджетной резолюции Конгресса и законопроектов об ассигнованиях и механизмах контроля за бюджетом; 4) ограничения использования механизма обязательных расходов, которые в данном случае рассматриваются как понижающие степень контролируемости федерального бюджета со стороны законодательной ветви власти; 5) сроки и порядок внесения президентом запросов на ассигнования и предоставление ему бюджетных полномочий; 6) определение объема “замороженных” фондов, в том числе отсроченных и отмененных ассигнований; 7) процесс и цели доведения до сведения Конгресса и рассмотрения им проблемы “замороженных” фондов; 8) меха­низмы соблюдения исполнительной ветвью власти положений законодательства о замораживании фондов, в котором важное место занимает анализ деятельности Главного контрольно-финансового управления (ГКФУ); и 9) бюджетную классификацию, используемую в бюджетном законодательстве и бюджетных документах20.

В 1975 г. (поправки приняты в 1986 г.) Сенат единогласным решением одобрил порядок рассмотрения своим бюджетным комитетом отсрочек и отмен бюджетных ассигнований, вносимых президентом. В решении, оформленном в виде сенатской резолюции 45, говорится о том, что вся информация об отсрочках и отменах (в виде законопроектов, резолюций и совместной резолюции) должна предоставляться в распоряжение бюджетного комитета и комитетов по ассигнованиям, а также других комитетов, в ведении которых находятся вопросы выдачи полномочий на заключение контрактов и получение займов. Бюджетный комитет в течение 20 календарных дней (не считая перерывов в работе Сената сроком больше 3 х дней) обязан довести до сведения комитетов по ассигнованиям свою точку зрения на предложенные отсрочки и отмены. При этом в заключении он должен ограничиться вопросами макроэкономических последствий предлагаемых мер, а также их воздействием на приоритеты и агрегированные уровни расходов, равно как и законность использования президентом механизма отсрочек и отмен. В свою очередь, комитеты по ассигнованиям, давая согласие на предлагаемые меры, также в течение 20 календарных дней в случае отсрочек и законодательно установленного срока в случае отмен должны проинформировать бюджетный комитет Сената о своем положительном решении21.

Бюджетный комитет Палаты представителей выполняет функции, примерно аналогичные сенатскому комитету, определенные в основных чертах бюджетным законом 1974 г., а также рядом положений 10-го правила регламента нижней палаты американского Конгресса. Главной задачей комитета является подготовка совместной резолюции в формате, утвержденном Законом о контроле за бюджетом и замораживанием фондов, а также правовой надзор за соблюдением законов, регламентирующих бюджетный процесс, и деятельность федеральных ведомств, отвечающих за выработку фискальной политики. В числе таких законов перечислены Закон о бюджете и отчетности 1921 г., Закон о контроле за бюджетом и замораживанием фондов 1974 г. и Закон о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом 1985 г., а в числе федеральных ведомств, ведающих разработкой бюджетной политики США – АБУ и БУК.

Бюджетному комитету Палаты представителей также вменено в постоянную обязанность “изучение эффектов бюджетных расходов в рамках действующего и предлагаемого законодательства, а также проведение и оценка постоянных исследований налоговых расходов”. В рамках надзора за бюджетным процессом бюджетный комитет проводит слушания и получает показания от членов Конгресса, членов кабинета и других должностных лиц федерального правительства, официальных лиц штатных и местных органов власти. Бюджетный комитет работает в тесном взаимодействии с комитетами по ассигнованиям и санкционирующими комитетами палаты в рамках выполнения своей функции надзора за исполнением Закона о контроле над бюджетом и замораживанием фондов “для обеспечения соответствия положений законодательства о бюджетных расходах и налогового законодательства соответствующим уровням бюджетных показателей, отражаемых в бюджетной резолюции...”22

В состав комитета обычно входят несколько десятков конгрессменов. В настоящее время в Конгрессе 107 созыва он насчитывает 24 республиканца и 19 демократов. Бюджетный комитет возглавляет республиканец Дж. Насл. В прошлом в состав комитета входили такие видные политики как, например, республиканец Дж. Касич, возглавлявший этот комитет в 1995–2000 гг., и демократ Л. Панетта, игравший большую роль в выработке бюджетной и внутренней политики клинтоновской администрации в 1990-е годы.

Бюджетные комитеты Конгресса отвечают также за подготовку законопроектов о согласованиях, которые были оформлены в виде специальной процедуры в бюджетном законодательстве 1974 г. Нормы согласования активно используются Конгрессом для приведения в соответствие текущего бюджетно-налогового законодательства с бюджетными показателями, устанавливаемыми в бюджетной резолюции Конгресса. В прошлом, особенно в 1980-е годы, законодательство о согласованиях считалось одной из наиболее активных форм противодействия высшего законодательного органа США росту бюджетных дефицитов.

Процесс согласования состоит из двух этапов. На первом этапе в бюджетную резолюцию Конгресса включаются инструкции о согласованиях, на втором принимается законодательство о согласованиях, которое вносит изменения в законы, распространяющиеся на доходные и расходные статьи федерального бюджета. В прошлом согласования использовались также для изменения законодательно установленного предела государственного долга США. Инструкции о согласованиях содержат директивы для соответствующих комитетов обеих палат Конгресса по информированию бюджетных комитетов о тех изменениях в законодательстве, которые необходимо осуществить для внесения изменений в бюджетные доходы и расходы на определенные суммы; они также содержат указания сроков подготовки и внесения необходимых изменений. Наряду с этим комитеты Конгресса имеют право по собственному усмотрению определять размеры сокращений или увеличений в доходных и расходных статьях федерального бюджета.

Согласования затрагивают в основном доходную часть бюджета; что касается расходных статей, то главным объектом согласований выступают обязательные расходы, в основном, социальные программы федерального правительства. Бюджетные комитеты сводят воедино предложения об изменении законодательства и объемах изменений в расходных и доходных статьях бюджета в сводный законопроект о согласованиях (omnibus reconciliation bill). Закон 1974 г. не разрешает бюджетным комитетам вносить большие изменения в законодательные предложения, выдвигаемыми комитетами Конгресса, но при этом исходит из того, что согласования должны носить разумный характер и быть “дефицитно нейтральными”, т.е. предложения об увеличениях или сокращениях в доходных статьях должны сопровождаться соответствующим уменьшением или увеличением бюджетных расходов; согласования также не должны содержать статей и положений, не имеющих непосредственного отношения к бюджетному процессу и бюджетным проблемам. Бюджетным комитетам разрешено вносить собственные поправки в предложенные другими комитетами согласования, которые они могут предлагать на рассмотрение американских законодателей при непосредственном обсуждении проекта федерального бюджета в палатах.

Процесс согласования не носит обязательного характера, хотя в период с 1980 по 2000 гг. Конгресс по итогам обсуждения проекта федерального бюджета на очередной финансовый год 14 раз принимал сводный закон о согласованиях.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16

Похожие:

Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПрограмма научно-практической конференции Современные проблемы детской дерматовенерологии и микологии Москва
...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconВ 2002 году в рамках реализации подпрограммы “Архивы России” федеральной целевой программы “Культура России (2001-2005 годы)” Государственный
Перечень выполненных приоритетных мероприятий (работ) финансируемых по направлению “прочие нужды” и их финансирование в 2002 году...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconСправочник по несекретным приказам и директивам Министра обороны (на 1 января 2002 г.) Москва 2002

Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПрактикум по небесной механике. Концепция и структура. Препринт n москва, 2002 г
Обсуждаются особенности программной реализации такого интегрированного приложения. Приводится описание практикума по небесной механике,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconУчебное пособие Москва 2002 ббк 63. 3 /2/ я 73 Рецензент: Иванова А. А
Учебное пособие предназначено для студентов I курса всех направлений и всех специальностей дневной формы обучения
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconМетодические указания для студентов заочной формы обучения великий Новгород 2002 ббк 87. 66 Печатается по решению
Культурология: Методические указания для студентов заочной формы обучения / Сост. Н. А. Завершинская, Р. Н. Черникова. – 3-е изд.,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconМетодические указания для студентов заочной формы обучения великий Новгород 2002 ббк 87. 66 Печатается по решению
Культурология: Методические указания для студентов заочной формы обучения / Сост. Н. А. Завершинская, Р. Н. Черникова. – 3-е изд.,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconДомашнее задание по русскому языку, 10 класс Выполните письменно
Основные нормы современного литературного произношения и ударения в русском языке. (Нормы произнесения гласных звуков, нормы произнесения...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПлан мероприятий на 2011-2015 годы по реализации Транспортной стратегии Санкт-Петербурга до 2025 года
Разработка предложений по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих введение понятий "улично-дорожная...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПлан мероприятий на 2011-2015 годы по реализации Транспортной стратегии Санкт-Петербурга до 2025 года
Разработка предложений по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих введение понятий «улично-дорожная...
Разместите кнопку на своём сайте:
ru.convdocs.org


База данных защищена авторским правом ©ru.convdocs.org 2016
обратиться к администрации
ru.convdocs.org