Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002



страница4/16
Дата04.06.2013
Размер2.87 Mb.
ТипЗакон
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16
§2. Система чрезвычайных мер

по борьбе с бюджетными дефицитами
Принятие в 1974 г. Закона о бюджетном контроле и замораживании фондов ознаменовало возникновение двойной системы контроля законодательной власти США за федеральным бюджетом, поскольку наряду со сравнительно устойчивым во времени механизмом рассмотрения и утверждения бюджетной заявки исполнительной власти, была разработана и законодательно утверждена схема контроля за замораживанием фондов, произвольное манипулирование которыми в первой половине 1970-х годов рассматривалось американскими законодателями как важнейшая форма нецелевого использования выделенных бюджетных средств исполнительной властью, которая в значительной степени способствовала расшатыванию бюджетной дисциплины и нарастанию бюджетной несбалансированности в тот период. Как отметил в своем исследовании американский политолог Дж. Тарбер, “важнейшей целью Закона 1974 г. о бюджетном контроле и замораживании фондов было введение контроля за президентскими изъятиями в федеральном бюджете”23.

Таблица 3

Эффективность политики замораживания фондов
в период 1975–1988 фин. гг.




Отсрочки

Отмены

Администрация и финансовый год

Сумма
(млрд. долл.)

Степень
одобрения (%)

Сумма
(млрд. долл.)

Степень
одобрения
(%)

Президент Дж. Форд

1975

16,0

63,0

0,4

14,4

1976

7,8

95,3

0,14

0,0

1977

7,0

100,0

0,0

0,0

Всего/средний показатель

30,8

86,1

0,54

9,2

Президент Дж.
Картер

1977

5,0

99,5

0,7

39,8

1978

5,0

98,9

0,6

46,0

1979

5,0

99,8

0,6

46,0

1980

5,0

47,8

0,6

34,0

1981

6,0

100,0

0,0

0,0

Всего/средний показатель

26,0

89,2

2,5

41,5

Президент Р. Рейган

1981

3,5

90,5

11,7

76,3

1982

7,9

95,6

4,4

55,2

1983

9,7

70,7

0,0

0,0

1984

7,9

99,8

0,06

8,7

1985

16,0

95,6

0,2

8,7

1986

14,7

59,3

0,2

1,4

1987

11,3

98,5

0,04

0,6

1988

9,3

100,0

0,0

0,0

Всего/средний показатель

80,3

88,9

16,6

25,2

Итого/средний показатель

137,1

88,1

19,64

25,3

Источник: Thurber J. (Ed.). Devided Democrary: Operation and Conflict Between the President and Congress, Wash., 1993, p. 162.

В результате принятия закона 1974 г. способность главы исполнительной власти к единоличному использованию механизма отмен и отсрочек в использовании бюджетных полномочий заметно уменьшилась. В период 1975–1988 фин. гг. президенты Дж. Форд, Дж. Картер и Р. Рейган выступили с инициатив ой отмен бюджетных ассигнований на сумму около 19,5 млрд. долл., из которых Конгресс одобрил 25,3% предложенных отмен на общую сумму 4,9 млрд. долл. За тот же период из Белого дома в Конгресс поступило обращений об отсрочках на сумму 136,3 млрд. долл., из которых Конгресс удовлетворил 88,1%, или на сумму 120,1 млрд. долл. Более подробная информация об отсрочках и отменах в период 1975–1988 фин. гг. при администрациях Дж. Форда, Дж. Картера и Р. Рейгана приводится в табл. 3.

С приходом к власти республиканской администрации Р. Рейгана проблема президентских изъятий и перепрограммирования средств стала постепенно отходить на второй план, а на первое место вышла проблема стремительно растущих бюджетных дефицитов, над которой к середине 1980-х годов законодательная власть полностью утеряла контроль. Помимо авантюристичности и непродуманности фискальной политики рейгановской администрации в первой половине 1980-х годов, разбалансированности федерального бюджета в тот период в немалой степени способствовало, как это ни парадоксально звучит, укрепление дисциплины исполнения и составления его расходных и доходных статей. Законодательное воспрепятствование перепрограммированию бюджетных средств и жесткий контроль Конгресса за президентскими изъятиями из федерального бюджета в сочетании с фактическим отсутствием контроля со стороны профильных комитетов, включая бюджетные комитеты, за таким важнейшим его параметром, как дефицит, привели к тому, что последний за 10 лет, прошедших после принятия бюджетного законодательства 1974 г., превратился в “остаточную” категорию, на которую автоматически списывались все издержки бюджетного процесса, включая аналитические просчеты экспертов и экономистов как законодательной, так и исполнительной ветвей власти, нескоординированность процессов выделения ассигнований и согласований, политические разногласия между республиканцами и демократами в Конгрессе, первые из которых добивались резкого увеличения роста военных расходов за счет сокращения социальных программ, а вторые активно стремились проводить альтернативную бюджетную политику.

Постатейное рассмотрение расходных и доходных статей в комитетах Конгресса по ассигнованиям, включая его бюджетные комитеты, исходит из принципа арифметического сложения утвержденных законом расходных статей и соотнесения их с суммированными доходными статьями, в основном налоговыми поступлениями. Соответствующая процедура связана с устоявшейся структурой комитетов Сената и Палаты представителей, ведающих вопросами постатейного обсуждения представляемого президентом бюджета. Закон 1974 г. в этой связи особо оговорил то обстоятельство, что каждый комитет Конгресса, имеющий отношение к рассмотрению и утверждению бюджетных заявок, должен действовать строго в рамках его “юрисдикции или функции”24. Таким образом, даже бюджетные комитеты Конгресса не брали показатель дефицита федерального бюджета в качестве исходного (а не результирующего) при рассмотрении правовой обоснованности и аналитической надежности бюджетных предложений исполнительной ветви власти. Это противоречие между инертностью механизма функционирования Конгресса как высшего законодательного органа США и реальным состоянием американской финансовой системы во многом объясняет неспособность Конгресса повлиять на резкое возрастание абсолютных и относительных размеров бюджетного дефицита во второй половине 1970-х и первой половине 1980-х годов.

В декабре 1985 г. как результат неконтролируемого роста бюджетных дефицитов и нарастания недовольства американским общественным мнением неспособностью высших органов федеральной власти удовлетворительно решить проблему дефицитного финансирования и обусловленного ею увеличения государственного долга США Конгресс принял Закон о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом, разработанный по инициативе трех сенаторов – республиканцев Ф. Грэмма и У. Радмена, и демократа – Э. Холлингса. Ретроспективный взгляд на это законодательство, которое родилось из попыток консервативно настроенной части Республиканской партии в Конгрессе добиться в начале 1980-х годов принятия конституционной поправки о сбалансированном бюджете (более подробно эта проблема рассматривается в главе III), позволяет сделать вывод о том, что главным пробелом бюджетного законодательства 1974 г. было отсутствие четкого определенного положения о конечной (идеальной) цели фискальной политики, о том, какой основополагающий критерий или критерии должны быть положены в основу составления и исполнения федерального бюджета США.

Вычленение в законодательстве основных бюджетных параметров, подлежащих контролю и регулированию законодательной властью – бюджетных полномочий и расходов, доходов, дефицита или профицита, размеров государственного долга – не давало четкого и однозначного ответа на вопрос о том, какая взаимосвязь существует между ними, и в чем состоит конкретная цель фискальной политики, предлагаемой законодательной ветвью власти. Закон 1985 г. о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом положил начало мощным политическим дебатам о соотношении правовых и экономических начал в современном бюджетном процессе США, которое было более или менее удовлетворительно разрешено в августе 1997 г. принятием закона о сбалансированном бюджете.

Традиция фискальной политики США к середине 1980-х годов базировалась на достаточно прочных основаниях кейнсианского и неокейнсианского подходов, которым высшее политическое руководство США следовало с начала 1960-х годов. Смысл этого подхода состоял в том, что вышеуказанные параметры федерального бюджета, включая дефицит и долг, рассматривались как равноценные (равноправные) рычаги государственного регулирования экономики, и экономическая теория и практика не отдавали большого предпочтения той или иной бюджетной составляющей. Более того, кейнсианство рассматривалось как экономическая доктрина, легализовавшая дефицитное финансирование и давшее ему “права гражданства” в фискальной политике современного высокоразвитого государства25.

Рейгановская доктрина “экономики предложения” только усилила значимость дефицитного финансирования как важнейшего рычага воздействия на фондовые рынки США, поскольку высокие процентные ставки, необходимые для мобилизации финансовых ресурсов на внутренних рынках США, способствовали колоссальному росту импорта иностранного капитала в американскую экономику, который инвестировался в том числе и в различные отрасли промышленности и сферы услуг, обеспечивая технологическое перевооружение американской экономики в тот период.

Политическая традиция, восходившая своими корнями к первому периоду существования молодой американской республики в XVIII в., находилась в разительном контрасте с кейнсианским подходом. Она однозначно отдавала предпочтение концепции сбалансированного бюджета, не обремененного ни дефицитом, ни большими долговыми обязательствами федерального правительства. Ключевой социально-экономической проблемой США в тот период стало погашение колоссального государственного долга. Когда в 1789 г. вновь образованные и избранные органы федеральной власти приступили к своей деятельности, долг федерального правительства составлял свыше 77 млн. долл., в то время как доходная часть находившегося в сбалансированном состоянии бюджета едва превышала 4,4 млн. долл., или была почти в 18 раз меньше.

Свыше 50 млн. долл. из этой суммы приходилось непосредственно на долги военного времени, ставшие результатом долговых обязательств высшего органа восставшей против британского колониального владычества Америки – Континентального Конгресса, – сделанных в ходе шестилетней войны за независимость молодой американской республики. Самым опасным фактором этого долгового бремени было то обстоятельство, что более 70% задолженности приходилось на долю иностранных держателей – правительств и частных банков Франции, Голландии и Испании, которые открыто поддерживали США в их борьбе против Великобритании26.

В 1790 г. Конгресс под давлением первого министра финансов США А. Гамильтона решил перевести на федеральное правительство накопившиеся к тому времени долги 13 штатов (оставшиеся 27 млн. долл. федерального долга)27. По замыслу правительства первого президента США Дж. Вашинг­тона, эта мера должна была укрепить основы американского федерализма.

“Отцы-основатели” Соединенных Штатов были твердо убеждены в том, что “до тех пор, пока у федерального правительства имеется задолженность, сбалансированный бюджет должен быть основной целью государственной политики”. В частности, А. Гамильтон не принадлежал к той категории людей, которая считала, что “национальный долг является благословением нации”28. В сущности, погашение государственного долга в период после 1789 г. стало своеобразным продолжением борьбы США за независимость, вытекавшей из твердого убеждения американских политических деятелей, особенно третьего президента США Т. Джефферсона (1801–1809 гг.), что без экономической независимости любые декларации о независимости политической являются не более чем пустым звуком. В первой трети XIX в. расходы федерального правительства на погашение государственного долга составляли в среднем не менее одной четвертой расходной части федерального бюджета.

Целенаправленные усилия федерального правительства в середине 30-х годов прошлого столетия увенчались крупным успехом бюджетной политики: долг федерального правительства США был полностью погашен. Это случилось в годы пребывания у власти президента Э. Джексона, для которого, как отметил американский политолог Дж. Сейвидж, “погашение долга стало крупным национальным достижением и огромным нравственным успехом. Долг был материальным выражением жертв и лишений “отцов-основателей”, принесенных ими при создании США, и его погашение наглядно свидетельствовало о том, что эти жертвы были не напрасны”29.

Принятие закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом ознаменовало воцарение на правовом поле политико-государственной логики по отношению к логике экономической целесообразности: экономические реалии должны были быть приведены в соответствие с требованиями Закона, безапелляционно утверждавшего, что конечной целью фискальной политики является бюджетная сбалансированность, в рамках которой бюджетные дефициты становятся незаконным результатом “неопти­мально” функционирующей экономики. Для борьбы с растущими дефицитами бюджета инициаторами закона 1985 г. была разработана процедура секвестрования, которая функционально заняла место процедуры замораживания фондов.

Закон Грэмма–Радмена–Холлингса в редакции 1985 г. определил “секвестр” или “секвестрование” как “конфискацию бюджетных ресурсов”, имея в виду как бюджетные полномочия, так и бюджетные расходы, включая в последнюю категорию также кредиты и займы30. Использование столь сильного термина как “конфискация” (впоследствии замененного на более мягкий “отмена”) исходило из оптимистического настроя американских законодателей в отношении того, что “правильно” сформулированные категории нового бюджетного законодательства “сами по себе”, автоматически, способны справиться со сложнейшей политической и экономической проблемой, ставшей в тот период перед высшим политическим руководством США.

Категория “конфискация” потенциально создавала ситуацию или юридический прецедент, при котором мог бы радикально измениться весь смысл деятельности Конгресса в области контроля за бюджетом. По существу, идея конфискации полярно противоположна категории бюджетных полномочий, проистекающей и определяемой перспективой растущих возможностей как для высшего законодательного органа, так и американской экономики производить все возрастающий объем финансовых ресурсов, проходящий через расходные статьи федерального бюджета. В то же время идея “конфискации” практически означала наступление принципиально новой эпохи в состоянии федеральных финансов, при которой смысл деятельности Конгресса должен был сводится к последовательному и неуклонному сокращению всех видов финансовых обязательств. Это подразумевало не разовый процесс, а длительную стратегию уменьшения расходов федерального правительства, прежде всего в качестве их относительной доли в ВВП.

Совершенно очевидно, что в этом случае концепция конфискации должна была иметь не только узко юридический, но также и политико-экономи­ческий подтекст для создания в будущем качественно иного правового климата в стране, обремененной не только государственной внутренней и внешней задолженностью, но и огромной задолженностью корпоративного сектора и сектора домашнего хозяйства американской экономики и общества.

По-видимому, американские законодатели взяли за основу правовой стратегии борьбы с бюджетными дефицитами подход, аналогичный тактике противодействия президентским изъятиям из федерального бюджета, полагая, что “грозные” формулировки нового бюджетного законодательства “от­пугнут” рейгановскую администрацию от составления федеральных бюджетов с дефицитами, измеряемыми не одной сотней миллиардов долларов. Американские аналитики в середине 1990-х годов по существу признали справедливость этого тезиса. В частности, по заключению американского правоведа Р. Кейта, “как только процедура секвестра запускается решением исполнительной ветви власти, процесс сокращения бюджетных расходов осуществляется автоматически; вся эта процедура рассматривалась многими как создающая сильные стимулы и для Конгресса, и для президента для достижения законодательно оформленной договоренности, которая позволила бы избежать секвестра”31.

Стратегия борьбы с бюджетными дефицитами мыслилась сравнительно простой, по крайней мере в тексте законов и поправок к нему. Первоначально предполагалось сбалансировать федеральный бюджет в течение 5 лет, т.е. к началу 1992 г. С этой целью был разработан график снижения профицитов, в рамках которого они не должны были превышать установленные законом “максимальные” величины. Дефициты должны были снижаться ежегодным темпом в 36 млрд. долл., начиная с исходного показателя бюджетного дефицита, определенного для 1986 фин. г. в размере 171,9 млрд. долл. Первоначальный график ликвидации бюджетных дефицитов по Закону о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом приводится ниже в табл. 4.

Таблица 4

Первоначальный график снижения бюджетных дефицитов
по закону Грэмма–Радмена–Холлингса от 1985 г.

Финансовые годы

1986

1987

1988

1989

1990

1991

Пределы бюджетных дефицитов

–171,9

–144,0

–108,0

–72,0

–36,0

0

Источник
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16

Похожие:

Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПрограмма научно-практической конференции Современные проблемы детской дерматовенерологии и микологии Москва
...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconВ 2002 году в рамках реализации подпрограммы “Архивы России” федеральной целевой программы “Культура России (2001-2005 годы)” Государственный
Перечень выполненных приоритетных мероприятий (работ) финансируемых по направлению “прочие нужды” и их финансирование в 2002 году...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconСправочник по несекретным приказам и директивам Министра обороны (на 1 января 2002 г.) Москва 2002

Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПрактикум по небесной механике. Концепция и структура. Препринт n москва, 2002 г
Обсуждаются особенности программной реализации такого интегрированного приложения. Приводится описание практикума по небесной механике,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconУчебное пособие Москва 2002 ббк 63. 3 /2/ я 73 Рецензент: Иванова А. А
Учебное пособие предназначено для студентов I курса всех направлений и всех специальностей дневной формы обучения
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconМетодические указания для студентов заочной формы обучения великий Новгород 2002 ббк 87. 66 Печатается по решению
Культурология: Методические указания для студентов заочной формы обучения / Сост. Н. А. Завершинская, Р. Н. Черникова. – 3-е изд.,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconМетодические указания для студентов заочной формы обучения великий Новгород 2002 ббк 87. 66 Печатается по решению
Культурология: Методические указания для студентов заочной формы обучения / Сост. Н. А. Завершинская, Р. Н. Черникова. – 3-е изд.,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconДомашнее задание по русскому языку, 10 класс Выполните письменно
Основные нормы современного литературного произношения и ударения в русском языке. (Нормы произнесения гласных звуков, нормы произнесения...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПлан мероприятий на 2011-2015 годы по реализации Транспортной стратегии Санкт-Петербурга до 2025 года
Разработка предложений по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих введение понятий "улично-дорожная...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПлан мероприятий на 2011-2015 годы по реализации Транспортной стратегии Санкт-Петербурга до 2025 года
Разработка предложений по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих введение понятий «улично-дорожная...
Разместите кнопку на своём сайте:
ru.convdocs.org


База данных защищена авторским правом ©ru.convdocs.org 2016
обратиться к администрации
ru.convdocs.org