Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002



страница5/16
Дата04.06.2013
Размер2.87 Mb.
ТипЗакон
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16
: United States Statures at Large. Vol. 99, part 1, Wash., 1987, p.1039.
Процедура секвестра должна была применяться исключительно по отношению к новым бюджетным обязательствам федерального правительства в ходе обсуждения бюджетной заявки администрации на очередной финансовый год. Закон Грэмма–Радмена–Холлингса как в редакции 1985 г., так и в последующих редакциях (1987, 1990 и 1993 гг.) обратной силы не имел: процедуру секвестра нельзя было применять по отношению к уже законодательно утвержденным и использованным проектам (например, в конце финансового года). Не разрешал закон и переноса секвестра на следующий год.

В процедуру секвестра был заложен принцип автоматического снижения “лишних” расходов, превышавших размер установленного на данный год дефицита и рассчитанных по определенной формуле. Тем самым американские законодатели стремились избежать столкновения различных противоборствующих групп, которые стали бы требовать меньших сокращений для одних статей и больших – для других, что в итоге вело бы к бесконечным проволочкам в осуществлении сокращений и, наконец, к возможному торпедированию самой идеи бюджетного секвестра.

Формула автоматического секвестра выглядела следующим образом. В том случае, если предполагаемые размеры дефицита превышали установленный лимит на 10 млрд. долл., сумма предполагаемых сокращений делилась поровну между двумя основными группами доходов – военными и гражданскими. При этом сокращения внутри этих групп должны были производиться на единый процент. В случае, если после этой операции по-прежнему будет иметь место превышение расходов, то законодательство рекомендовало “увеличить единый процент до уровня, необходимого для устранения этого превышения”32. Законодательством был определен подробный список программ, подлежащих секвестру. При этом было установлено, что сокращение расходов на здравоохранение в любом случае не должно превышать 2%. Вместе с тем, изучение списка предложенных к возможному секвестру федеральных программ обнаруживало тот факт, что примерно две трети расходной части федерального бюджета были исключены из процедуры секвестра как таковой33, что безусловно резко ослабляло действенность и правоприменимость нового бюджетного законодательства.

Это обстоятельство было вызвано тем, что важнейшей частью бюджетного закона 1985 г. стали поправки к Закону о социальном обеспечении, принятые еще в 1983 г., согласно которым два крупнейших страховых фонда системы социального обеспечения (пенсионной системы и фонда страхования по нетрудоспособности) были выведены из единого федерального бюджета и стали внебюджетными (off-budget)34.
Эти изменения были специально сделаны с целью воспрепятствовать возможным попыткам исполнительной власти использовать страховые фонды системы социального обеспечения, финансируемые за счет целевых налоговых взносов в эти фонды, с их неизменно положительным сальдо для финансирования хронически дефицитных федеральных фондов (собственно бюджетных фондов), в которых к тому же отсутствовала четкая функциональная связь между доходными и расходными статьями. Конгресс исходил из ставших известными в начале 1980-х годов попыток рейгановской администрации перепрограммировать средства фондов социального обеспечения и использовать их нецелевым образом для погашения краткосрочной задолженности федеральных фондов в течение финансового года.

Помимо внебюджетных фондов, из автоматического секвестра исключались процентные выплаты по государственному долгу, налоговые кредиты на трудовые доходы, большая часть программ социального вспомоществования, включая программу продовольственных талонов, большая часть программ помощи ветеранам войн, фонды пенсионного обеспечения служащих федерального правительства, ряд других федеральных программ.

Закон Грэмма–Радмена–Холлингса в редакции 1985 г. содержал также ряд других важных положений, многие из которых впоследствии стали составной частью современного бюджетного законодательства США.

В частности, согласно положениям закона, в процесс рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета были включены федеральные программы выдачи займов. В бюджетные резолюции можно было вносить также разделы, запрещавшие выдачу новых бюджетных полномочий, включая и социальные программы, до тех пор, пока Конгресс не завершит принятие законодательства о согласованиях.

Законодательство требовало от каждого комитета по ассигнованиям скорейшего распределения выделенных им полномочий и средств среди своих подкомитетов. Если комитеты не укладывались в отведенные им сроки с этой задачей, то полный состав каждой из палат мог не рассматривать соответствующего законопроекта. Палаты также могли не рассматривать законопроекты в том случае, если объемы представленных ассигнований превышали размер выделенных им бюджетных лимитов.

Законодательство жестко устанавливало и регламент работы Сената, со­гласно которому отклонение положений бюджетной резолюции и поправок к ней могло осуществляться квалифицированным большинством палаты, т.е. тремя пятыми всего состава Сената. Аналогичное положение регламента для Палаты представителей гласило, что отклонение предложенных законопроектов могло происходить простым большинством голосов конгрессменов за исключением двух случаев: во-первых, решений конференций по бюджетной резолюции, во-вторых, законодательства о согласованиях, если утверждаемые показатели превышали размеры законодательно установленных. В этом случае для их отклонения требовалось три пятых голосов присутствовавших и голосовавших конгрессменов35.

Важнейшим положением нового законодательства стало требование о том, чтобы в представляемых президентом проектах федерального бюджета на очередной финансовый год закладываемые размеры бюджетных дефицитов не превышали параметры, установленные графиком снижения бюджетных дефицитов (см. табл. 4). Формально это положение должно было побудить исполнительную власть с самого начала составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год руководствоваться положениями вновь принятого бюджетного законодательства и тем самым избегать острейших конфликтов с законодателями, однако на практике, как мы увидим ниже, законодательная власть по сути загнала себя в угол, поскольку и администрация Р. Рейгана, и особенно администрация Дж. Буша-старшего в 1989–1990 гг. искусно воспользовалась этим положением закона Грэмма–Радмена–Холлингса, представляя американским законодателям заведомо нереалистичные прогностические оценки бюджетных дефицитов, а последние, “убаюканные” розовыми перспективами выполнения установленного графика снижения бюджетных дефицитов, не имели возможностей для оперативного использования процедуры автоматического бюджетного секвестра.

Ситуацию усугубляло и требование закона об использовании базового бюджета для оценки предполагаемых уровней бюджетных дефицитов и расчета необходимых размеров автоматических сокращений бюджетных расходов. При этом законодательство прямо предписывало и АБУ, и БУК не использовать в своих расчетах возможные изменения в бюджетных параметрах новых законодательных инициатив до тех пор, пока они не обретут силу принятого закона. Примерно аналогичное положение действовало и в отношении действующих на момент составления прогностических оценок законов, срок действия которых истекал в течение очередного финансового года: аналитические ведомства федерального правительства должны были строить свои расчеты с учетом действия законов такого рода. Однако в 1986 г. Конгресс вплотную занимался двумя важнейшими инициативами рейгановской администрации: запросом на увеличение военного бюджета в 1987 фин. г. на 34,2 млрд. долл. новых бюджетных полномочий, или на 12%, и изменениями в налоговом законодательстве, которые были приняты в октябре 1986 г. и явились на тот момент “самым крупным изменением в налоговом законодательстве США после второй мировой войны”36. Эти инициативы в значительной мере осложнили достоверность соответствующих расчетов АБУ и БУК и способствовали возникновению в 1987 г. острейшей конфронтации между Белым домом и Конгрессом в бюджетных вопросах.

В законодательстве указывалось, что в случае расхождения в оценках бюджетных параметров между АБУ и БУК необходимо использовать усредненные показатели.

Законодательство также содержало раздел, в котором была подробно расписана процедура, согласно которой бюджетный комитет Сената мог самостоятельно начать процесс полного или частичного автоматического секвестра, аналогичный процедуре согласований параметров бюджетной резолюции. Бюджетный комитет Палаты представителей был наделен аналогичными полномочиями, причем его роль мыслилась как дополняющая и “страхующая” бюджетный комитет верхней палаты на случай флибустьерства и блокирующих секвестр поправок.

В законе Грэмма–Радмена–Холлингса содержалось достаточно любопытное положение, согласно которому в том случае, если президент как верховный главнокомандующий сочтет необходимым не проводить автоматического секвестра военных расходов, и это его решение будет поддержано Верховным судом, то вся процедура секвестра “автоматически” признается не имеющей юридической силы. Учитывая тот факт, что середина 1980-х годов характеризовалась достаточно напряженными отношениями между СССР и США, рейгановская администрация, стремившаяся к постоянному росту военного бюджета, вполне могла использовать это положение Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом в качестве обходного маневра для игнорирования положений нового бюджетного законодательства.

Американские законодатели разрешили членам Конгресса подавать иски в судебные инстанции о неконституционности нового бюджетного законодательства, однако предусмотрели порядок преодоления запретительного решения суда низшей инстанции, для преодоления которого создавался специальный бюджетный комитет, состоящий из членов бюджетных комитетов обеих палат Конгресса, который должен был в течение пяти дней подготовить проект совместной резолюции, подлежащий утверждению Конгресса и направляемый президенту, как и любой другой законопроект.

Развитие событий сразу же после принятия в декабре 1985 г. Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом показало, что исполнительная власть в США может играть в “игры на отпугивание” не менее эффективно, чем законодательная. Первая редакция закона Грэмма–Радмена–Холлингса была принята Конгрессом в большой спешке (она была внесена на рассмотрение в его палаты в конце сентября 1985 г.); его принятию в немалой степени способствовало то обстоятельство, что бюджетный дефицит за 1985 фин. г. составил 212, 3 млрд. долл. (в абсолютном выражении – рекордный показатель за весь послевоенный период), или 5,1% ВВП США37. Одновременно, бюджетные дефициты таких огромных размеров отчетливо показали экономистам и экспертам рейгановской администрации, отвечавшим за разработку ее фискальной политики, что эта проблема вряд ли будет удовлетворительным образом решена в ближайшие несколько лет, тем более с помощью надуманного механизма “автоматического” секвестра.

В кулуарах Конгресса многие законодатели выражали твердое убеждение в том, что новое бюджетное законодательство “не является ни продуманным, ни работоспособным”. Их поддержка, особенно в Палате представителей, была связана, главным образом, с предстоящими в ноябре 1986 г. перевыборами нижней палаты, и большая часть конгрессменов, особенно демократов, опасалась, что их оппозиция новому законодательству может стоить им политической карьеры, учитывая резко возросшую озабоченность американского общественного мнения проблемой быстро растущих бюджетных дефицитов.

Ахиллесовой пятой закона Грэмма–Радмена–Холлингса являлось положение о том, что в подготовке решения об автоматическом сокращении бюджетных расходов должны принимать участие совместно АБУ, БУК и Главное контрольно-финансовое управление (ГКФУ) при Конгрессе США. Именно этим положением и воспользовались противники нового бюджетного законодательства. Буквально через несколько часов после подписания президентом Р. Рейганом нового закона 12 декабря был составлен иск о признании Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом противоречащим американской конституции.

7 июля 1986 г. Верховный суд США поддержал решение низшей судебной инстанции о признании закона Грэмма–Радмена–Холлингса не соответствующим конституции на том основании, что участие ГКФУ в принятии решений об автоматическом секвестре федеральных расходов противоречит закрепленному в Конституции положению о разделении трех ветвей власти, поскольку наделило Генерального ревизора (главу ГКФУ) правом диктовать президенту, в каком процентном объеме должны быть сокращены бюджетные расходы для достижения показателей дефицита, установленных законом. Поскольку смещение и назначение Генерального ревизора осуществляется по решению Конгресса, то, как было отмечено в постановлении Верховного суда, принятом в соотношении голосов 7 против 2, “наделив ответственностью за исполнение Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом должностное лицо, который сменяется по решению Конгресса, последний тем самым сохранил контроль над исполнением этого закона и вторгся в сферу полномочий исполнительной власти”38.

Предлог носил явно надуманный характер, хотя с правовой точки зрения казался вполне корректным. В стремлении “научно” подкрепить необходимость автоматического секвестра его разработчики “подключили” ГКФУ исключительно для того, чтобы последнее проверило и дало свое заключение президенту об обоснованности аналитических выкладок и расчетов АБУ и БУК, но именно это положение оказалось роковым для вновь принятого законодательства.

Рейгановская администрация немедленно воспользовалась представившимся “окном возможностей”, чтобы торпедировать усилия американских законодателей по уменьшению бюджетного дефицита в 1986 фин. г., который побил все рекорды и стал самым большим в 1980-е годы, достигнув 221,3 млрд. долл., несмотря на то, что в марте 1986 г. американские законодатели приняли принципиальное решение о сокращении федеральных расходов в 1987 фин. г. (оформленное в виде законопроекта по борьбе с бюджетным дефицитом) на сумму в 11,7 млрд. долл., который можно было считать первой (и достаточно робкой) попыткой бюджетного секвестра в рамках закона Грэмма–Радмена–Холлингса39.

Осенью 1986 г. во время промежуточных выборов рейгановская администрация потерпела второе серьезное политическое поражение после потери в 1982 г. Палаты представителей: Сенат перешел под контроль демократов, и, таким образом, в США возникла система разделенного правления с ее традиционно остро конфликтными отношениями между законодательной и исполнительной ветвями власти. Вопросы бюджетного дефицита не играли сравнительно большой роли в кампании 1986 г., однако руководство демократов в Конгрессе при обсуждении проекта федерального бюджета на 1988 фин. г. решило самым активным образом разыграть “бюджетную карту”, не в последнюю очередь для того, чтобы обеспечить Демократической партии благоприятный фискальный фон во время президентских выборов 1988 г.

Летом 1987 г. демократическое руководство Конгресса сочло для себя возможным добиваться новой редакции закона Грэмма–Радмена–Холлингса, пытаясь использовать “жупел” автоматического секвестра для противодействия планам рейгановской администрации в области военного строительства и ее решительному противодействию идее повышения налогов для уменьшения размеров бюджетного дефицита. В начале осени 1987 г. стало очевидно, что бюджетный дефицит за 1987 фин. г. будет значительно меньше дефицита 1986 фин. г. – он составил 149,8 млрд. долл.40 Это достижение американские законодатели приписали своим действиям в 1986 г., в особенности изменениям, которые они произвели в налоговом законодательстве. Оно обеспечило федеральному бюджету дополнительные доходы в сумме 21,5 млрд. долл., которые вряд ли стали бы возможны без политической дисциплины, порождаемой угрозой применения положений закона Грэмма–Радмена–Холлинг­са41; во всяком случае, это мнение было широко распространено в тот период на Капитолийском холме.

По этим же причинам президент Р. Рейган резко выступал против возрождения процедуры автоматического секвестра, опасаясь того, что она может способствовать увеличению налогов. Демократическое руководство Конгресса исходило из уверенности, что вплоть до окончания второго срока пребывания у власти (январь 1989 г.) Рейган ни при каких условиях не пойдет на повышение налогов, и поэтому он “заблокирует повышение налогов, которое, по мнению многих влиятельных членов Конгресса, было критически важным для сбалансирования бюджета. Широко распространенная уверенность в том, что Рейган никогда не санкционирует новых налогов, способствовала распространению опасений, что вместо этого он скорее согласится на процедуру автоматических сокращений с тем, чтобы обвинить потом Конгресс в вызванных ею политических неурядицах”42.

И действительно, 29 сентября 1987 г. Р. Рейган подписал законопроект, содержавший вторую, более “либеральную”, редакцию Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом; в нем уже не фигурировало ГКФУ, функции которого в процедуре автоматического секвестра были целиком возложены на АБУ. Вместе с тем, в условиях отсутствия закона о федеральном бюджете на 1988 фин. г. существовала реальная опасность того, что рейгановская администрация вновь попытается “спустить на тормозах” закон Грэмма–Радмена–Холлингса, тем более, что к законопроекту второй редакции было подверстано законодательство о повышении верхнего предела государственного долга США с 2,4 трлн. долл. до 2,8 трлн. долл., которого очень добивалась рейгановская администрация и которое, по существу, давало “зеле­ный свет” новому витку увеличения бюджетных дефицитов.

Эти опасения подтверждались тем обстоятельством, что автоматический секвестр должен был быть произведен уже в октябре 1987 г. с началом очередного – 1988 г. – финансового года, однако его отсутствие и наводило на мысль о том, что процедуре бюджетных сокращений так и суждено остаться только в тексте бюджетных законов. Все точки над i расставил биржевой крах 19 октября 1987 г. – самый мощный по тем временам за всю историю Уолл-стрита, который финансовые круги США связали с астрономическими бюджетными дефицитами и отсутствием ясных перспектив их снижения в ближайшем будущем. По заключению многих членов Конгресса, участники “глобальных рынков полагали, что Вашингтон стал настолько политизированным, что не сможет справиться с проблемой бюджетного дефицита вплоть до президентских выборов 1988 г., а это слишком долгий срок”43.

Биржевой крах вынудил и Белый дом, и Конгресс сесть за стол “бюджет­ных переговоров на высшем уровне”, которые 20 ноября привели к бюджетному соглашению, согласно которому стороны согласились снизить в течение двух ближайших финансовых лет бюджетный дефицит на общую сумму в 76 млрд. долл. Из этой суммы в 1988 фин. г. дефицит должен был быть сокращен на 31 млрд. долл., а в 1989 фин. г. – еще на 45 млрд. долл., при этом в 1988 фин. г. на долю сокращений в расходной части было отнесено 23 млрд. долл., причисленных к категории “автоматических сокращений”, которые, однако, предполагалось производить в течение финансового года, и 9 млрд. долл. новых налогов, а в 1989 фин. г. бюджетные сокращения и увеличение налогов должны было составить 31 и 14 млрд. долл., соответственно44.

Центральной проблемой бюджетного законодательства по борьбе с дефицитами оставалась однако не система разовых мер, а последовательное выполнение графика их снижения. Американские законодатели начали “все с начала”, взяв за исходный 1988 фин. г.; вместо 1991 фин. г. бюджетные дефициты должны были быть ликвидированы к 1993 фин. г., и соответствующий график их “ударной” ликвидации выглядел следующим образом (см. табл. 5).

Таблица 5

График снижения бюджетных дефицитов
по закону Грэмма–Радмена–Холлингса в редакции 1987 г.

Финансовые годы

1988

1989

1990

1991

1992

1993

Пределы бюджетных дефицитов

–144,0

–136,0

– 100,0

–64,0

–28,0

0

Источник: United States Statures at Large. Vol. 101, Part I. Wash., 1989, p. 780.
Таким образом, наученные горьким опытом, американские законодатели составили обновленный график “бюджетной пятилетки” – “пятилет­ки борьбы с бюджетными дефицитами”, – таким образом, что перенесли основную тяжесть автоматического секвестра на ее вторую половину, не без оснований считая, что “лобовая атака” на эту казалось бы неразрешимую проблему американской фискальной политики 1980-х годов заведомо обречена на неудачу.

Вместе с тем, в законодательстве прямо предусматривалась возможная оценка в размерах бюджетного дефицита в 10 млрд. долл., и поэтому верхние пределы подлежащих секвестру дефицитов были на самом деле на 10 млрд. долл. выше: 154 млрд. долл. для 1988 фин. г., 146 млрд. долл. для 1989 фин. г., и т.д. и т.п. Помимо того, для 1988 и 1989 фин. гг. были сделаны исключения. Для 1988 фин. г. основными должны были стать бюджетные сокращения на 23 млрд. долл., договоренность о которых была достигнута в ходе “бюджетного саммита” между Белым домом и Конгрессом осенью 1987 г. Кроме того, возможный автоматический секвестр не должен был превышать дополнительные 23 млрд. долл., даже если они не выводили на определенный в законодательстве ориентир бюджетного дефицита для 1988 фин. г.

Для 1989 фин. г. было выработано положение, согласно которому в любом случае размер автоматических сокращений не должен был превышать 36 млрд. долл., независимо от результирующей величины бюджетного дефицита, которая, таким образом, заранее предполагалась как превышающая установленный в законе уровень для данного финансового года.

Разработчики “либеральной версии” закона Грэмма–Радмена–Холлингса прибегли и к такой уловке, как искусственное расширение размеров базового бюджета, что давало возможность произвольной манипуляции размерами бюджетных дефицитов. В частности, в прежней редакции базовый бюджет рассчитывался на основе действующего законодательства на момент его составления без учета ассигнований, которые еще не получили законодательного оформления. По новой редакции, показатели инфляции и количество получателей пособий и выплат по федеральным программам, использовавшиеся в еще законодательно не утвержденных ассигнованиях, могли применяться при составлении базового бюджета, что мыслилось как возможный фактор занижения расчетного бюджетного дефицита конкретного финансового года.

В отношении военных расходов, подлежащих секвестру, новая редакция закона Грэмма–Радмена–Холлингса давала возможность президенту по собственному усмотрению, но с согласия Конгресса, производить сокращения по отдельным военным программам не на единый, а на устанавливаемый им процент, хотя общее процентное уменьшение оборонного бюджета должно было соответствовать относительным размерам снижения гражданских расходов.

Наряду с этим, законодательство ограничивало возможность использования тех бюджетных уловок, к которым прибегали в предыдущие два года и исполнительная, и законодательная ветви власти. Законодательство, в частности, запрещало в качестве средств бюджетной экономии проводить через финансовые счета федерального правительства займы, а также при подготовке бюджетной резолюции различного рода технико-экономические обоснования. В 1987 г., например, и Палата представителей, и Сенат использовали одни технико-экономические обоснования при подготовке законопроектов об ассигнованиях, и другие – при подготовке возможных размеров автоматического секвестра в соответствии с ориентирами закона Грэмма–Радмена–Холлингса45.

Закон Грэмма–Радмена–Холлингса еще раз подтвердил необходимость строгого соблюдения регламента работы Сената, при котором отклонение требований нового бюджетного законодательства могло осуществляться только голосами 60 сенаторов в тех случаях, когда требовались именно голоса трех пятых состава верхней палаты. К тому времени ограниченная практика применения положений Закона о чрезвычайных мерах контроля за бюджетными дефицитами выявила случаи, когда некоторые положения были отвергнуты простым большинством голосов – не в последнюю очередь именно потому, что в течение двух лет на Капитолийском холме не было уверенности в том, что данное законодательство станет полноправным элементом механизма бюджетного регулирования.

Закон о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом (в редакции как 1985 г., так и 1987 г.) стал важнейшей составной частью бюджетного законодательства США во второй половине 1980-х годов. Он определил также характер дебатов относительно изменений в бюджетном законодательстве в первой половине 1990-х годов. По мнению американских аналитиков, этот закон еще больше усилил позиции Конгресса по отношению к исполнительной ветви власти, во всяком случае в том, что касается стратегической инициативы на “бюджетном поле”. В середине 1980-х годов проблема бюджетных дефицитов явно начала выходить из-под контроля рейгановской администрации, и Конгресс был вынужден действовать доступными ему законодательными средствами. Однако принятие Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом вряд ли стало бы возможным без заметного общего ослабления внутриполитических позиций рейгановской администрации, в том числе и на Капитолийском холме.

После победы на президентских выборах 1984 г. Р. Рейган стал уделять большее внимание “своему месту в американской истории” и заниматься преимущественно вопросами внешней политики. Определенная часть американских политологов также пришла к выводу, что “в самом начале второго срока пребывания у власти Рейган иñчерпал весь багаж своих политических идей, чем не преминул воспользоваться Конгресс. Самым ярким выражением настроя законодателей на перехват политической инициативы явилось принятие Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом...”46. В частности, в 1987 г., когда Конгрессу, наконец, удалось преодолеть сопротивление рейгановской администрации и окончательно принять закон Грэмма–Радмена–Холлингса, Рейган потерпел самое крупное (к тому времени) поражение в Конгрессе, какое когда-либо до этого за всю послевоенную историю США имел американский президент: американские законодатели поддержали всего 43,5% его инициатив.

В целом, в 1980-е годы рост бюджетных дефицитов сопровождался серьезными аналитическими просчетами и ошибками как исполнительной, так и законодательной ветвей власти в их оценке не только в среднесрочной, но и в краткосрочной перспективе, и даже в расчете на очередной финансовый год. В течение всего десятилетия, как отмечал в свое время известный американский специалист по бюджетному процессу А. Шик, “наблюдалась одна и та же закономерность. Регулярно объявлялись шаги по уменьшению дефицита, и некоторые из них даже были претворены в жизнь. Президент (а иногда и Конгресс) прогнозировали снижение уровней дефицитов в ближайшем будущем, но в действительности дефициты оказывались выше этих прогнозов”47. О степени аналитических просчетов АБУ и БУК в 1980-е годы дают данные табл. 6, в которых сопоставлены первоначальные оценки доходов, расходов и дефицитов федерального бюджета (при представлении президентом проекта федерального бюджета в Конгресс и отражаемые в бюджетных резолюциях) с их реальными величинами по итогам исполнения финансового года.

Данные таблицы свидетельствуют о том, что с принятием Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах по контролю за дефицитом в конце 1980-х годов степень расхождения между исполнительной и законодательной ветвями власти в оценке возможных уровней дефицита, равно как и расхождение между прогнозируемыми и реальными показателями, резко уменьшилась. Однако стабилизацию в 1987–1989 фин. гг. размеров бюджетных дефицитов на уровне примерно 150 млрд. долл. вряд ли следует считать значительным достижением нового бюджетного законодательства, поскольку именно он был взят в качестве исходного для стратегии ликвидации дефицитов в рамках процедуры автоматического секвестра. Фундаментальная причина подобного рода положения коренилась в том, что, несмотря на бюджетную реформу 1974 г., “Конгресс оказался неспособным выработать действенную альтернативу ежегодному президентскому бюджету, хотя нередко объявлял последний “мертвым по прибытии на Капитолийский холм”48.

В результате, несмотря на принятие “гильотинного законодательства”49 по борьбе с бюджетными дефицитами, и Белый дом, и руководство Конгресса на протяжении 1980-х годов предпочли прибегнуть к тактике бюджетных переговоров “на высшем уровне”. Первый “бюджетный саммит” такого рода
Таблица 6

Прогнозируемые и реальные уровни бюджетных дефицитов
в 1980-е годы (млрд. долл.)

Финансовые годы

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

Доходы

Бюджет президента

503

600

650

666

660

745

794

850

917

965

Бюджет Конгресса

509

614

658

666

680

751

796

852

933

965

Реальные

517

599

618

601

667

734

769

854

909

991

Расходы

Бюджет президента

544

634

712

773

863

940

974

994

1024

1094

Бюджет Конгресса

532

614

695

770

851

932

968

995

1041

1094

Реальные

591

678

745

808

852

946

990

1004

1065

1144

Дефицит

Бюджет президента

41

34

62

118

203

195

182

144

108

130

Бюджет Конгресса

23

0

38

104

172

181

172

143

108

130

Реальный

74

79

128

208

185

212

221

150

155

153

Источник: Weaver R. and Rockman B. (Eds.) Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States
and Abroad. Wash., 1993, p. 202.
состоялся в марте 1980 г. при президенте Дж. Картере и положил начало активному использованию процедуры согласований; последний – в апреле 1989 г., сразу же после прихода к власти администрации Дж. Буша-старшего, который вылился “в соглашение, которое, как надеялись и президент, и руководство Конгресса, позволит избежать процедуры секвестра, установленной законом Грэмма–Радмена–Холлингса, в очередном финансовом году”50. Иными словами, процесс согласований постепенно превратился в реальный механизм выработки законодательных мер по уменьшению дефицита, действующий параллельно (и, возможно, даже более эффективно) процедуре автоматического секвестра.

Последняя тем временем способствовала большому количеству бюджетных манипуляций, цель которых – отложить на будущее использование механизма автоматического секвестра. Они, в частности, слагались из “эконо­мии в расходах” путем перевода Почтовой службы США в категорию “вне­бюджетных расходов” и, соответственно, исключения бюджета этого ведомства из подлежащих секвестру; трактовки средств от реализации государственных активов и имущества как формы бюджетных сбережений; произвольного использования дефляторов при оценке реальных объемов военных расходов; отнесения расходов будущего года на текущий финансовый год, как это имело место в 1989 г. при выдаче займов и кредитов для стабилизации ситуации на финансовом рынке, не говоря уже о заведомо ложных оценках текущего и будущего состояния федерального бюджета. Короче, как отметил А. Шик, “в эру обострения бюджетных конфликтов две ветви власти пришли к одному принципиальному “негласному” соглашению; смысл его состоял в том, что лучше лгать о состоянии бюджета, чем использовать такую горькую пилюлю как сокращение дефицитов”51.

Однако на рубеже 1980-х–1990-х годов резкое обострение ситуации с бюджетными дефицитами сделало невозможным использование тактики “косметической” борьбы с ними, и Конгресс США был вынужден принять дополнительную систему мер бюджетного регулирования, исключившую автоматический секвестр из практики бюджетного процесса.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16

Похожие:

Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПрограмма научно-практической конференции Современные проблемы детской дерматовенерологии и микологии Москва
...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconВ 2002 году в рамках реализации подпрограммы “Архивы России” федеральной целевой программы “Культура России (2001-2005 годы)” Государственный
Перечень выполненных приоритетных мероприятий (работ) финансируемых по направлению “прочие нужды” и их финансирование в 2002 году...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconСправочник по несекретным приказам и директивам Министра обороны (на 1 января 2002 г.) Москва 2002

Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПрактикум по небесной механике. Концепция и структура. Препринт n москва, 2002 г
Обсуждаются особенности программной реализации такого интегрированного приложения. Приводится описание практикума по небесной механике,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconУчебное пособие Москва 2002 ббк 63. 3 /2/ я 73 Рецензент: Иванова А. А
Учебное пособие предназначено для студентов I курса всех направлений и всех специальностей дневной формы обучения
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconМетодические указания для студентов заочной формы обучения великий Новгород 2002 ббк 87. 66 Печатается по решению
Культурология: Методические указания для студентов заочной формы обучения / Сост. Н. А. Завершинская, Р. Н. Черникова. – 3-е изд.,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconМетодические указания для студентов заочной формы обучения великий Новгород 2002 ббк 87. 66 Печатается по решению
Культурология: Методические указания для студентов заочной формы обучения / Сост. Н. А. Завершинская, Р. Н. Черникова. – 3-е изд.,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconДомашнее задание по русскому языку, 10 класс Выполните письменно
Основные нормы современного литературного произношения и ударения в русском языке. (Нормы произнесения гласных звуков, нормы произнесения...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПлан мероприятий на 2011-2015 годы по реализации Транспортной стратегии Санкт-Петербурга до 2025 года
Разработка предложений по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих введение понятий "улично-дорожная...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПлан мероприятий на 2011-2015 годы по реализации Транспортной стратегии Санкт-Петербурга до 2025 года
Разработка предложений по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих введение понятий «улично-дорожная...
Разместите кнопку на своём сайте:
ru.convdocs.org


База данных защищена авторским правом ©ru.convdocs.org 2016
обратиться к администрации
ru.convdocs.org