Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002



страница6/16
Дата04.06.2013
Размер2.87 Mb.
ТипЗакон
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16
§3. Законодательная деятельность
Конгресса в 1990-е годы
С приходом к власти республиканской администрации Дж. Буша-старшего на рубеже 1980-х–1990-х годов ситуация с бюджетными дефицитами вновь резко обострилась, и они вновь, как и в середине 1980-х годов, перевалили за 200-миллиардную оценку. В частности, уже в 1990 фин. г. бюджетный дефицит скакнул до 221,3 млрд. долл., в 1991 фин. г – увеличился до 269,4 млрд. долл., а в 1992 фин. г. – по существу, заключительном году пребывания администрации Дж. Буша у власти – поставил абсолютный рекорд за всю историю США – 290,4 млрд. долл.52 Росту бюджетных дефицитов в начале 1990-х годов способствовали как факторы субъективного, так и объективного плана.

Ни президентские выборы 1988 г., ни промежуточные выборы 1990 г. не изменили расстановки политических сил: администрация Дж. Буша-старшего, как и администрация Р. Рейгана в последние годы своего пребывания у власти, была вынуждена действовать в условиях раздельного правления, при котором демократы прочно удерживали контроль над двумя палатами Конгресса, эффективно блокируя все внутриполитические инициативы администрации, направленные на сокращение социальных расходов. Поэтому администрация была вынуждена сосредоточить большую часть своих усилий на направлении внешней политики, которые обернулись существенной нагрузкой на федеральный бюджет в виде значительного роста военных расходов, обусловленных как войной в Персидском заливе в 1990–1991 гг., так и стремлением продемонстрировать СССР непреклонную решимость США добиться “победы” в холодной войне. По этим причинам в период 1989–1992 фин. гг. военные бюджеты США держались на самом высоком абсолютном уровне за всю американскую историю, составляя в среднем 300 млрд. долл. (за исключением 1991 фин. г., когда они понизились до 273,3 млрд. долл.)53.

Фактором объективного плана стала экономическая рецессия 1990–1991 гг., которая обошлась федеральному правительству как минимум в дополнительные 75 млрд. долл., или 1,25% ВВП54. В этих условиях “следование букве” закона Грэмма–Радмена–Холлингса о применении автоматического секвестра грозило не только серьезными внутриполитическими, но и внешнеполитическими осложнениями для США, на которые правящие круги этой страны не могли позволить себе пойти – проще было изменить конструкцию “гильотины” бюджетного законодательства 1985 и 1987 гг. (как иногда называлась процедура автоматического секвестра закона Грэмма–Радмена–Холлингса), чем отказаться от международных обязательств Америки или позволить стране глубже сползать в экономический кризис.

К осени 1990 г. и руководству Конгресса, и администрации Дж. Буша стало очевидно, что “цель сбалансирования бюджета является ...
недостижимой, а само законодательство Грэмма–Радмена–Холлингса подверглось резкой критике специалистов по бюджету и законодателей как способствующее скорее бухгалтерским уловкам, нежели подлинному сокращению дефицита”55. В попытке избежать бюджетного секвестра в размере от 100 до 150 млрд. долл. (бюджетный секвестр таких размеров предполагал, в частности, сокращение военного бюджета США на 32%56), который мог способствовать усугублению социально-экономических трудностей, переживавшихся США в тот период, 5 ноября 1990 г. президент Дж. Буш подписал Закон о контроле над бюджетом (Budget Enforcement Act of 1990”), заменивший процедуру автоматического секвестра на механизм “гибких” бюджетных сделок.

Важной нормой нового закона стало положение о пределах (лимитах) дефицитов федерального бюджета на период 1991–1995 фин. гг., которое в этой редакции закона исключило принцип сбалансированного бюджета из сферы бюджетного регулирования в среднесрочной перспективе. Эти пределы приведены ниже в табл. 7.

Таблица 7

Предельно допустимые размеры бюджетных дефицитов
на период 1991–1995 фин. гг.
(по бюджетному законодательству 1990 г., млрд. долл.)


Фин. годы

1991

1992

1993

1994

1995

Предел бюджетного дефицита

327,0

317,0

236,0

102,0

83,0

Источник: 1990 Congressional Quarterly Almanac. Wash., 1991, p.162.
Предельно допустимые размеры дефицитов федерального бюджета на 1991 и 1992 фин. г. просто “узаконивали” величины дефицитов, вплотную приблизившиеся к отметке 300 млрд. долл. Эти ориентиры также отражали стремление и администрации Дж. Буша, и американских законодателей отложить решение проблемы бюджетных дефицитов на “последующий период”, возможно, даже взвалить ее на плечи своих политических преемников. В этом плане, установив верхние пределы бюджетных дефицитов, бюджетное законодательство одновременно исключило их из механизма бюджетного секвестра.

Новый закон также содержал положение о том, что для 1992–1993 фин. гг. величина возможной ошибки превышения предельно установленного лимита бюджетного дефицита должна составлять 0, однако для 1994–1995 фин. гг. эта ошибка могла достигать 15 млрд. долл., т.е. быть на 5 млрд. долл. больше, чем по закону Грэмма–Радмена–Хол­лингса. Таким образом, по существу, американские законодатели исходили из того, что в середине 90-х годов “неприкасаемыми” будут являться бюджетные дефициты в размере порядка 100 млрд. долл. При этом в новом бюджетном законодательстве было особо оговорено, что превышение установленных лимитов дефицитов не должно включать в себя, во-первых, законодательства о “чрезвычайных” расходах или доходах федерального бюджета, и, во-вторых, переоценок издержек федеральных программ страхования средств, находящихся на счетах американских вкладчиков. Учитывая тот факт, что в начале 1990-х годов именно на эти категории расходов приходилась большая часть “незапланированного” прироста бюджетных дефицитов, можно утверждать, что новое законодательство “подстраховало” процесс заключения “бюджетных сделок” и по этому важнейшему параметру, сделав их максимально политизированными.

Принципиально новым положением закона 1990 г., действующим и по настоящее время, явилось введение системы ограничений (лимитов) дискреционных расходов, которые были разделены на три категории: к военным и гражданским расходам были добавлены расходы на международные программы. Ограничения распространялись как на показатель бюджетных полномочий, так и на показатель бюджетных расходов. Конкретные величины ограничений дискреционных расходов, установленных в бюджетном законодательстве 1990 г. на период 1991–1995 фин. гг., приводятся в табл. 8.

Таблица 8

Пределы дискреционных расходов на период 1991–1995 фин. гг.
по законодательству 1990 г. (млрд. долл.)

Фин. годы

1991

1992

1993

1994

1995

Военные расходы:

Бюджетные полномочия

288,9

291,6

291,8







Расходы

297,7

295,7

292,7







Международные программы:

Бюджетные полномочия

20,1

20,5

21,4







Расходы

18,6

19,1

19,6







Социально-экономические расходы:

Бюджетные полномочия

182,7

191,3

198,3







Расходы

198,1

210,1

221,7







Дискреционные расходы в целом:

Бюджетные полномочия










510,8

517,7

Расходы










534,8

540,8

Источник: United States Statures at Large. Vol. 104, part 2. Wash., 1991, p. 1388–602.

Установление пределов дискреционных расходов явилось важнейшим элементом изменений в правилах “бюджетной игры” при обсуждении заявок исполнительной власти на очередной финансовый год, в рамках которых и Конгресс, и администрация стали постепенно отходить от практики торгов вокруг размеров дефицитов и начали смещаться в сторону борьбы вокруг пределов дискреционных расходов, тем более, что сам дух бюджетного законодательства 1990 г. предполагал прежде всего контроль за абсолютными и относительными размерами дискреционных расходов, на которые напрямую распространялись полномочия высшего законодательного органа власти.

Новый бюджетный закон ввел систему ограничений в рамках “платы по мере получения” (pay-as-you-go); смысл ее состоял в том, что любое законодательство, влекущее уменьшение доходов или увеличение “прямых” расходов, определяемых как расходы на социальные программы, программу продовольственных талонов и любые другие программы расходов, не подпадающих под процесс принятия и утверждения ассигнований, вызывающие нетто-увеличение дефицита, должно сопровождаться параллельным секвестром всех социальных программ, на которые не распространяется эта процедура.

Именно в “бюджетную нишу”, сформированную, с одной стороны, пределами дискреционных расходов, а с другой – пределами системы “платы по мере получения”, американские законодатели, словно в “клетку”, и поместили “зверя” бюджетного секвестра, придав ему таким образом политически максимально безопасный характер. Законодательство установило, что, как в случае превышения пределов дискреционных доходов, так и пределов, установленных системой “платы по мере поступления”, бюджетный секвестр должен производиться спустя 15 календарных дней после окончания сессии Конгресса. Секвестр этого вида получил название “секвестра после окончания сессии”. Помимо этого, законодательство предусмотрело возможность осуществления одного или нескольких секвестров в течение финансового года для ликвидации возможных превышений пределов дискреционных расходов. Этот вид секвестра получил название “сессионного секвестра”. Однако формально основным поводом для секвестра в законе установлен доклад АБУ, представляемый Конгрессу США спустя 15 дней после окончания сессии высшего законодательного органа США. График представления докладов АБУ и БУК о бюджетном секвестре, действующий в настоящее время и установленный Законом о контроле над бюджетом 1990 г., приведен в табл. 9 (пред­ставленный также в табл. 1).

Таблица 9

Действующий порядок представления и рассмотрения Конгрессом США
докладов о бюджетном секвестре

Конечный срок

Действия бюджетных органов
и Белого дома

5 дней до представления президентом проекта федерального бюджета Конгрессу

Предварительный доклад БУК
о бюджетном секвестре

День представления президентом бюджетного послания Конгрессу

Предварительный доклад АБУ
о бюджетном секвестре (как часть бюджетной документации, представляемой Конгрессу вместе с проектом бюджета)

10 августа

Памятная записка президента о возможном секвестре в материальном довольствии военнослужащим

15 августа

Доклад БУК о текущем состоянии бюджетного секвестра

20 августа

Доклад АБУ о текущем состоянии бюджетного секвестра

10 дней после окончания сессии Конгресса

Окончательный доклад БУК
о бюджетном секвестре

15 дней после окончания сессии Конгресса

Окончательный доклад АБУ о бюджетном секвестре; приказ президента о требующемся бюджетном секвестре

30 дней спустя

Доклад ГКФУ о произведенном бюджетном секвестре

Источник: Keith R. A Brief Introduction to the Federal Budget Process. Wash., 1996, p.207.
В рамках данной процедуры секвестра главную роль играют доклады АБУ. Доклады БУК выполняют консультативную и вспомогательную роль. В начале каждой сессии Конгресса АБУ и БУК обязаны представлять Конгрессу предварительные доклады о возможном секвестре бюджета, в которых содержатся оценки пределов дискреционных расходов, а также возможных дефицитов, и результирующего секвестра, предписываемого текущим законодательством. В докладах также должна содержаться оценка любого нетто-дефицита, вызванного принятием законодательства, предусматривающего увеличение или уменьшение бюджетных расходов или доходов в рамках системы “платы по мере получения”. В августе АБУ и БУК обязаны представить доклады о возможном секвестре бюджета, вызванном принятием нового законодательства во время работы текущей сессии Конгресса. И, наконец, эти бюджетные ведомства должны представить доклады о секвестре вскоре после окончания сессии Конгресса, в которых необходимо отразить воздействие на федеральный бюджет всех законов, принятых после публикации августовских докладов, а также величину базового бюджета и абсолютные и относительные величины возможного секвестра каждой федеральной программы, подпадающей под эту процедуру.

При подготовке всех докладов о бюджетном секвестре в течение финансового года АБУ должно использовать единые технико-экономические обоснования, главным образом, опираясь на самый последний проект федерального бюджета. В качестве “чрезвычайных” предусмотрены доклады БУК и АБУ (представляемые Конгрессу соответственно не позднее 10 июля и 15 июля) на тот случай, если дополнительные ассигнования, предложенные администрацией в течение финансового года, превысят установленные пределы дискреционных расходов на текущий и последующие финансовые годы. И, наконец, Главный ревизор США в течение 30 дней после последнего доклада АБУ о бюджетном секвестре обязан представить собственный доклад о соответствии докладов АБУ и БУК, а также президентского приказа о бюджетном секвестре требованиям закона Грэмма–Радмена–Холлингса. При этом президентский приказ о бюджетном секвестре должен строго следовать положениям и рекомендациям соответствующего доклада АБУ.

Важной частью бюджетного законодательства 1990 г. стало положение о том, что в случае объявления военных действий или принятия обеими палатами Конгресса совместной резолюции о “низких темпах роста” американской экономики (на основе соответствующего доклада БУК) действие процедуры секвестра может быть приостановлено. Темпы экономического роста считались “низкими”, если в течение периода, измеряемого 6 кварталами, в двух кварталах будут иметь место “отрицательные темпы роста”, или, другими словами, экономический спад.

Более артикулированная регламентация процедуры бюджетного секвестра, однако, находилась в прямо противоположном ее воздействии на размеры бюджетного дефицита. Весьма показательно, что принятие Закона о сбалансированном бюджете и контроле над дефицитом в редакции как 1985 г., так и в редакции 1987 г., привело к некоторому их уменьшению, а после принятия Закона о контроле над бюджетом 1990 г. их размеры резко скакнули вверх., что обусловило в 1993 г. принятие некоторых важных поправок к первоначальной редакции закона.

Бюджетный закон 1990 г. узаконил в бюджетной практике принцип ежегодных и пятилетних бюджетных сбережений, действовавший на всем протяжении 90-х годов, и в модифицированной форме используемый и в эпоху бюджетных профицитов. Так, применительно к федеральным бюджетам на период 1991–1995 фин. гг. Белый дом и руководство Конгресса договорились о том, что в первой половине 90-х годов бюджетные сокращения составят порядка 500 млрд. долл., из которых 30% (около 150 млрд. долл.) придутся на увеличение доходов, а остальные 70% (350 млрд. долл.) – на сокращения в федеральных расходах57.

Составной частью бюджетного закона 1990 г. стал действующий и в настоящее время Закон о реформе федеральной кредитной системы. При этом авторы законодательства исходили из того положения, что федеральные кредитные программы отражались на счетах федерального бюджета на основе текущих денежных потоков по этим программам, а это вело к искусственному завышению реальной экономической стоимости прямых займов, но одновременно и к занижению программ гарантирования займов, выданных в предыдущие годы. Новый закон изменил данное положение, и бюджетная стоимость кредитных программ стала отражаться в виде текущей нетто-стоимости их долгосрочной стоимости без учета административных издержек и факторов случайного плана. Все другие виды денежных потоков, обусловленные деятельностью федерального правительства на кредитных рынках США, были отнесены к средствам финансирования внебюджетных фондов. Закон также исключил кредитные операции в рамках социальных программ и программ Корпорации товарного кредитования из сферы действия новых бюджетных полномочий58. Эта часть законодательства 1990 г. носила до известной степени конъюнктурный характер и была направлена на выведение ряда программ (в основном федеральных программ страхования вкладов) из сферы действия бюджетного секвестра, а также явилась своего рода “бюджетной уловкой”, призванной уменьшить истинные размеры бюджетных дефицитов в условиях нарастающего финансово-экономического кризиса 1990–1991 гг., важным фактором преодоления которого явились масштабные кредиты федерального правительства, направленные на “спасение” обширной сети ссудо-сберегательных учреждений США, оказавшейся в тот период на грани банкротства.

Закон о реформе федеральной кредитной системы установил общие принципы правовой оценки федеральных кредитных программ. Согласно закону, реализация ряда программ федерального правительства может быть осуществлена в виде федеральных кредитов, что предполагает выдачу прямых займов или их гарантий. Прямым займом считается “выплата средств государством нефедеральному заемщику по контракту, который требует погашения выданных средств с процентами или без них. К прямым займам также относятся такие деловые операции, как продажа собственности в кредит вместо получения причитающейся за нее наличности”59. Гарантией займа считается “лю­бой вид гарантийного обязательства, страховки или другого обязательства в отношении уплаты всей суммы основного кредита или ее части, или процентов по любому долговому обязательству нефедерального заемщика в пользу нефедерального кредитора”60.

В соответствии с законом о реформе федеральной кредитной системы, на кредитном счете соответствующих федеральных программ прямые займы или их гарантии должны отражаться как субсидии федерального правительства, а не денежные потоки, обусловленные кредитными операциями, с тем чтобы прямые займы или их гарантии “могли сравниваться как друг с другом, так и с другими формами выплат федеральных средств, например, с грантами, на общей основе”. Стоимость кредита оценивается “как текущая стоимость предполагаемых выплат в течение действия всего срока займа за вычетом текущей стоимости предполагаемых сумм погашений”. Использование категории “текущей стоимости”, являющейся стандартной финансовой концепцией, принятой в сфере как государственных, так и частных финансов США, ведет к определенному завышению стоимости выдаваемого кредита, поскольку уже учитывает величину возможных по нему процентов.

В рамках большей части федеральных программ прямые займы или гарантии по ним не могут быть выданы до тех пор, пока Конгресс не выделит достаточного количества средств для покрытия издержек кредитных операций в ходе процесса рассмотрения и утверждения законопроектов об ассигнованиях. Когда министерство или ведомство федерального правительства выдает прямой заем или когда нефедеральный кредитор выдает заем, гарантированный федеральными органами, то произведенные по линии федеральной программы расходы оформляются в качестве записи на кредитно-финансовом счете, имеющем внебюджетный статус. По многим программам рассчитанная таким образом стоимость кредитных операций является “негативной”, и в этом случае с кредитно-финансового счета производятся платежи в общий фонд Министерства финансов США, где они отражаются как “перераспре­деленные балансовые поступления в федеральный бюджет” (бюджетный код “950”, см. выше: §1). Стоимость всех выданных федеральным правительством прямых займов и гарантий займов ежегодно пересчитывается и отражается в соответствующих величинах бюджетных полномочий и бюджетных расходов.

Приход к власти в результате победы на президентских выборах 1992 г. демократической администрации У. Клинтона в сочетании с полным контролем демократов над обеими палатами Конгресса обусловили необходимость внесения важных поправок и изменений в Закон о контроле над бюджетом от 1990 г. К 1993 г. стало очевидным, что выдержать пределы бюджетных дефицитов, установленные осенью 1990 г. для периода 1993–1995 фин. гг., не удастся, и поэтому в новой редакции закона, вступившей в силу в августе 1993 г.,
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16

Похожие:

Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПрограмма научно-практической конференции Современные проблемы детской дерматовенерологии и микологии Москва
...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconВ 2002 году в рамках реализации подпрограммы “Архивы России” федеральной целевой программы “Культура России (2001-2005 годы)” Государственный
Перечень выполненных приоритетных мероприятий (работ) финансируемых по направлению “прочие нужды” и их финансирование в 2002 году...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconСправочник по несекретным приказам и директивам Министра обороны (на 1 января 2002 г.) Москва 2002

Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПрактикум по небесной механике. Концепция и структура. Препринт n москва, 2002 г
Обсуждаются особенности программной реализации такого интегрированного приложения. Приводится описание практикума по небесной механике,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconУчебное пособие Москва 2002 ббк 63. 3 /2/ я 73 Рецензент: Иванова А. А
Учебное пособие предназначено для студентов I курса всех направлений и всех специальностей дневной формы обучения
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconМетодические указания для студентов заочной формы обучения великий Новгород 2002 ббк 87. 66 Печатается по решению
Культурология: Методические указания для студентов заочной формы обучения / Сост. Н. А. Завершинская, Р. Н. Черникова. – 3-е изд.,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconМетодические указания для студентов заочной формы обучения великий Новгород 2002 ббк 87. 66 Печатается по решению
Культурология: Методические указания для студентов заочной формы обучения / Сост. Н. А. Завершинская, Р. Н. Черникова. – 3-е изд.,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconДомашнее задание по русскому языку, 10 класс Выполните письменно
Основные нормы современного литературного произношения и ударения в русском языке. (Нормы произнесения гласных звуков, нормы произнесения...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПлан мероприятий на 2011-2015 годы по реализации Транспортной стратегии Санкт-Петербурга до 2025 года
Разработка предложений по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих введение понятий "улично-дорожная...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПлан мероприятий на 2011-2015 годы по реализации Транспортной стратегии Санкт-Петербурга до 2025 года
Разработка предложений по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих введение понятий «улично-дорожная...
Разместите кнопку на своём сайте:
ru.convdocs.org


База данных защищена авторским правом ©ru.convdocs.org 2016
обратиться к администрации
ru.convdocs.org