Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002



страница8/16
Дата04.06.2013
Размер2.87 Mb.
ТипЗакон
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   16
§1. Бюджетный процесс в условиях
хронического дефицита федерального бюджета
Действующее федеральное законодательство71 подробно очерчивает сферу деятельности президента США по составлению и представлению Конгрессу ежегодной бюджетной заявки администрации. Этот закон был принят в 1921 г. (“Закон о бюджете и отчетности”) и подвергся значительным изменениям и дополнениям в 1950 г. Он определяет заявку администрации как “Бюджет президента” и содержит 19 разделов. Эти разделы очерчивают задачи президента при формировании бюджета федерального правительства, особенно его расходных статей, понимаемых как арифметическая сумма расходов федеральных министерств и ведомств.

В первом разделе устанавливается система органов федерального правительства, т.е. ведомств и учреждений, находящихся в границах федерального округа Колумбия, а также производимые ими расходы (ассигнования). Под последними законодательство имеет в виду, во-первых, фонды, во-вторых, полномочия на заключение контрактов, и, в-третьих, другие виды полномочий, которые позволяют получить средства на расходы и погашение обязательств.

Раздел 2 определяет понятие текущего финансового года, который начинается с 1 октября предыдущего календарного года и заканчивается 30 сентября текущего календарного года, совпадающего с финансовым.

Раздел 3 устанавливает норму, согласно которой цели президента признаются совпадающими с намерениями Конгресса делать все необходимое, чтобы расходы федерального правительства в каждом финансовом году не превышали его доходов. Это раздел, естественно, не равнозначен законодательному обеспечению сбалансированного бюджета.

В разделе 4 уточняется конституционная обязанность президента по составлению и представлению бюджетов федерального правительства. Закон особо оговаривает необходимость соблюдения президентом единой формы представления бюджета, особо в части его расходных статей. Он также требует внесения в проект бюджета данных, характеризующих деятельность собственно федерального правительства, включая численность его служащих, а также расходы на содержание аппарата.

Закон устанавливает, что президент может изменить классификацию расходных статей бюджета, бюджетной заявки на очередной финансовый год, но он обязан сделать это только после консультации с комитетами по ассигнованиям и бюджетными комитетами обеих палат Конгресса. При этом в представляемом проекте бюджета президент должен показать точное количественное соотношение средств по старым и новым расходным статьям бюджета. Указанный раздел также возлагает на президента обязанность по составлению и распространению статистических данных, относящихся как к бюджету в целом, так и к отдельным составляющим его частям, включая бюджеты каждого федерального министерства и ведомства.

Выполнение всех вышеперечисленных функций возложено законом на АБУ, находящееся в составе исполнительного аппарата президента.
В этом разделе содержится также положение о том, что министерства и ведомства федерального правительства обязаны давать всю запрашиваемую у них информацию, необходимую для составления и представления Конгрессу бюджета. Президент имеет доступ и может производить инспекции финансовых документов любого федерального учреждения в целях получения соответствующей информации.

Пятый раздел является центральным в законодательстве, регулирующем бюджет президента, поскольку он определяет структуру и характер подаваемой Конгрессу бюджетной заявки администрации на очередной финансовый год. В законе устанавливается, что президент обязан представить Конгрессу в январе – начале февраля текущего года проект федерального бюджета на очередной финансовый год, включающий бюджетное послание президента, обобщающую информацию о бюджете, а также детализированную статистическую информацию. В законодательном порядке устанавливается, что президенту необходимо представить Конгрессу в рамках бюджета информацию о деятельности и функциях правительства. Президент также должен по возможности дать информацию об издержках, или стоимости, и об эффективности осуществляемых федеральных программ. Он обязан отразить в бюджетных документах для Конгресса обобщающую информацию о расходах правительства, а также о предполагаемых новых ассигнованиях.

Важной частью закона является и то, что президент обязан показать динамический ряд предполагаемых доходов федерального правительства в очередном финансовом году, а также дать прогноз на следующие за ним четыре финансовых года.

Кроме этого, в разделах бюджета, относящихся к доходам федерального правительства, президенту предписывается давать краткую характеристику налоговых законов, которые обеспечивают поступление средств в федеральную казну, а также свои предложения по увеличению доходов федерального правительства. Президенту необходимо сообщить подробную информацию (это выносится в отдельный раздел бюджета), заключение и статистические данные о деятельности министерства финансов по состоянию на конец текущего года, прогноз на конец текущего финансового года, дать оценку на конец очередного финансового года.

Закон оговаривает, что президент обязан представить исчерпывающую информацию о состоянии государственного долга США. Президент может включить по своему усмотрению в проект бюджета любую другую информацию о финансовом состоянии правительства. Особо указывается, что каждая новая законодательная инициатива президента, устанавливающая новую сферу финансовой ответственности федерального правительства или расширяющая предыдущую, должна сопровождаться статистической таблицей, показывающей сумму предполагаемых ассигнований и расходов не только в очередном финансовом году, но и в следующие за ним четыре финансовых года, при условии, что данная федеральная программа будет осуществляться в течение этих пяти лет.

Президент (АБУ) обязан дать собственное аналитическое заключение о причинах структурных сдвигов в доходных и расходных статьях федерального правительства. Он должен предоставить так называемую горизонтальную разбивку бюджета, которая показывала бы бюджетные расходы и реализуемые программы каждым министерством и ведомством федерального правительства. Президент также определяет в рамках данной разбивки бюджета реализуемые цели федерального правительства и размеры выделяемых для этого средств.

В законе указывается, что бюджетные полномочия, бюджетные расходы и предполагаемые бюджетные расходы должны быть сформулированы в отдельных разделах президентского бюджета в виде детализированной классификационной системы национальных приоритетов (потребностей, которые связывают воедино программы и функции различных министерств и ведомств федерального правительства). При этом на всем протяжении действия этого закона дефицит федерального бюджета не ставился во главу угла деятельности Белого дома в бюджетной сфере.

Вместе с тем, закон о президентском бюджете все в большей степени вынужден был учитывать новые социально-экономические и политические реальности, обусловленные растущей глобализацией мировых хозяйственных связей. Так, в частности, важным новым разделом бюджетной заявки администрации стала подготовка аналитических оценок, составляемых совместно с АБУ Экономическим советом при президенте о воздействии бюджета на международные конкурентные позиции и платежный баланс США. Эти аналитические оценки носят прогностический характер. В них приводятся статистические данные, во-первых, о количестве средств, занятых федеральным правительством на частных кредитных рынках; во-вторых, о внутренних нетто-сбережениях, определяемых как алгебраическая сумма личных сбережений, сбережений корпораций, сальдо финансов штатных и местных органов власти; в-третьих, о внутренних частных нетто-инвестициях; в-четвертых, о торговом балансе США; в-пятых, о нетто-росте или уменьшении иностранной задолженности США, определяемой как вложенные в экономику США иностранные инвестиции и, в-шестых, о сферах и степени воздействия государственных займов на учетные ставки и курс доллара на мировых валютных рынках.

В законодательстве о президентском бюджете отмечается, что оценка расходов и заявки на содержание законодательной и судебной властей должны включаться в бюджетную заявку на основе представляемых президенту смет этими звеньями федерального правительства до 16 октября каждого года. Президент не имеет права вносить коррективы в заявки. Он также обязан дать рекомендации о формах покрытия дефицита, если последний образуется вследствие нехватки поступлений в очередном финансовом году. Направляя в начале календарного года в Конгресс бюджетную заявку на очередной финансовый год, президент должен отразить все произведенные им на данный момент изменения, относящиеся к бюджетным операциям текущего финансового года. В проектах заявок с середины 1980-х годов появились специальные разделы, посвященные оценке ассигнований, бюджетных полномочий и расходов по каждой из крупных программ федерального правительства, которые могут быть отнесены к программам капиталовложений как гражданского назначения, так и военного.

Законодательством предусматривается оценка текущего уровня капиталовложений гражданского и военного назначений, а также альтернативные сценарии их высоких и низких объемов в расчете на предстоящие 10 лет в текущих ценах и в расчете на предстоящие 5 лет в постоянных ценах. Общая сумма капиталовложений гражданского назначения должна также содержать перечень конкретных программ и направлений инвестиционной активности федерального правительства в расчете на предстоящие 10 лет.

В законе указывается, что критерии и ориентиры для классификации капиталовложений гражданского и военного назначений, а также различий между ними, наряду с критериями классификации программ капиталовложений, должны разрабатываться директором АБУ при участии Генерального ревизора США и БУК.

Закон о президентском бюджете устанавливает специальную процедуру дополнительных изменений в бюджете. Согласно действующему закону, до 16 июля текущего года президент предоставляет Конгрессу дополнительную итоговую оценку бюджета за очередной финансовый год. Соответствующий проект бюджета должен включать в себя подтверждение или перерасчет показателей доходов и расходов, содержать оценку дополнительных обязательств, принятых на себя федеральным правительством после подачи бюджетной заявки на очередной финансовый год, информацию о состоянии расходов и доходов, дефиците или профиците текущего финансового года, деятельности Министерства финансов США на момент составления бюджетного документа, а также любую другую дополнительную информацию, которую президент сочтет необходимым представить Конгрессу о состоянии бюджета и обязательствах, требованиях и финансовом состоянии федерального правительства. Таким образом, закон о президентском бюджете составляет солидную правовую основу для контроля со стороны Конгресса над бюджетным процессом в аппарате исполнительной власти, что служит мощной информационной базой для принятия решений по бюджету в комитетах Конгресса.

Бюджетный документ, составляемый летом каждого года, должен содержать оценку или прогноз бюджета на следующие пять финансовых лет. За исходные оценки прогноза берутся пересчитанные данные очередного финансового года. В скорректированную заявку бюджета президент может включить новые бюджетные инициативы на очередной финансовый год, которые возникали у него в течение полугода, прошедшего с момента бюджетного послания Конгрессу.

Следует отметить, что этот раздел законодательства о президентском бюджете позволяет президенту сравнительно незадолго до начала финансового года вновь вернуться к обоснованию посылок, заложенных в проекте бюджета на очередной финансовый год, включая возможность его дополнительного или радикального пересмотра.

Закон о президентском бюджете содержит отдельную статью, в которой оговорено право президента направлять на рассмотрение Конгресса дополнительные ассигнования и предложения по изысканию средств для покрытия дефицита федерального бюджета, которые он сочтет необходимым в свете нового законодательства, принятого Конгрессом после подачи заявки на очередной финансовый год. При этом президент обязан указать причины, побуждающие его выдвинуть предложения о дополнительных расходах.

Можно также отметить, что в целом закон о президентском бюджете ориентирует администрации, независимо от их партийной принадлежности, на достижение большей экономии средств и повышение эффективности работы федерального правительства.

Согласно устоявшейся практике, в обычное время работа над проектом федерального бюджета в рамках исполнительной ветви власти начинается весной каждого года примерно за 9 месяцев до представления президентом своей бюджетной заявки американским законодателям и за 18 месяцев до начала финансового года. Центром работы над проектом федерального бюджета выступает АБУ, которое совместно с главами федеральных министерств и ведомств разрабатывает основные бюджетные параметры и ориентиры фискальной политики не только на предстоящий финансовый год, но и на последующие четыре года. Процесс выработки бюджета носит достаточно динамичный характер, поскольку предполагает постоянный обмен информацией между всеми заинтересованными сторонами в рамках исполнительной ветви власти, учитывающей не только бюджетные параметры предстоящего финансового года, но и ход выполнения текущего финансового года, а также особенности обсуждения в Конгрессе уже внесенного проекта бюджета.

При этом АБУ особое внимание уделяет выработке экономических обоснований нового бюджета, которое оно осуществляет совместно с Экономическим советом при президенте США и Министерством финансов. В начале осени министерства и ведомства федерального правительства представляют свои бюджеты в АБУ, которое прорабатывает и уточняет их. Большая часть вопросов решается в рабочем порядке между работниками и аналитиками АБУ и представителями министерств и ведомств, а при возникновении серьезных разногласий или разночтений в этот процесс вмешивается и президент. В конце декабря работа над проектом федерального документа завершается, и АБУ начинает готовить бюджетную документацию для представления ее в Конгресс.

Смена администраций в Вашингтоне, как правило, вносит существенные коррективы в устоявшуюся процедуру представления президентского бюджета Конгрессу США, поскольку для уходящей в отставку администрации нецелесообразно разрабатывать проект бюджета, который не отражает ни политических установок, ни системы приоритетов приходящей ей на смену администрации. Поэтому, как правило, новая администрация в феврале представляет основные наметки проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, а позднее – в апреле – направляет в Конгресс “полномасштабную” бюджетную документацию. Так, пришедшая к власти 20 января 1993 г. администрация У. Клинтона представила Конгрессу США первоначальный проект федерального бюджета на 1994 фин.г. 17 февраля – оформленный в виде экономического плана администрации и послания президента о положении страны, а полный вариант разработанного ею бюджета на 1994 фин.г. был направлен в Конгресс 8 апреля 1993 г.

Аналогичным образом действовала в 2001 г. и республиканская администрация Дж. Буша, которая 28 февраля представила Конгрессу наметки федерального бюджета на 2002 фин.г., оформленные в виде однотомной “Схемы новых начинаний – ответственный бюджет американских приоритетов”, а 9 апреля – основную бюджетную документацию по проекту федерального бюджета на 2002 фин.г. И в случае администрации У. Клинтона, и в случае администрации Дж. Буша изменения в обычном графике представления проекта федерального бюджета были обусловлены необходимостью проработки за сжатые сроки новых подходов к бюджетным приоритетам после президентских выборов – необходимостью выработать систему мероприятий по сокращению бюджетного дефицита в начале 1990-х годов и необходимостью инкорпорировать в систему бюджетных приоритетов налоговую реформу – в начале нового столетия.

Американская бюджетная практика последних 15 лет знает и такие примеры, когда президент У. Клинтон представил 5 февраля 1996 г. Конгрессу проект федерального бюджета на 1998 фин.г. объемом всего в два десятка страниц (вследствие бюджетных баталий с Конгрессом в период 1995–1996 гг., см. §2 настоящей главы), а полный пакет документов американские законодатели получили только спустя полтора месяца – 18 марта. В 1987 г. президент Р. Рейган направил Конгрессу проект федерального бюджета с задержкой в 45 дней против законодательно установленного срока72.

Ежегодно президент США и АБУ представляют Конгрессу пакет бюджетных документов, измеряемых несколькими тысячами страниц. Формат представляемых документов имеет тенденцию меняться в зависимости от “вкусов” и установок различных администраций, однако, в настоящее время действует система многотомной документации, сформировавшаяся в первые годы пребывания у власти администрации У. Клинтона. Обычно президент представляет Конгрессу в виде отдельного тома (несколько сот страниц) основные положения проекта федерального бюджета с разбивкой по функциональным категориям, предваряемые текстом небольшого бюджетного послания, в котором дается характеристика основных моментов предлагаемых администрацией направлений бюджетной политики. Этот документ озаглавлен “Бюджет правительства Соединенных Штатов” (Budget of the United States Government) на конкретный финансовый год. Далее американские законодатели получают небольшую брошюру, объемом примерно 40 страниц, в которой содержатся самые общие сведения о проекте федерального бюджета, рассчитанные в основном на рядовых американских граждан. Это брошюра так и называется – “A Citizen’s Guide to the Federal Budget”.

Аналитическое обоснование представляемого проекта федерального бюджета содержится в томе, озаглавленном “Analytical Perspectives. Budget of the United States Government”, объемом примерно 700 страниц, в котором подробно расписываются экономические обоснования проекта федерального бюджета, дается детальная информация о доходах и расходах федерального правительства, федеральной помощи штатным и местным органам власти, задолженности федерального правительства, оценка бюджета текущих услуг и ряда других сфер деятельности федерального правительства, включая подробный перечень федеральных программ, осуществляемых министерствами и ведомствами. Это издание рассчитано на высококвалифицированных специалистов и аналитиков и незаменимо при изучении многих специфических особенностей бюджетного процесса.

Статистическое приложение к ежегодно представляемому проекту федерального бюджета содержится в так называемых “Исторических таблицах” (Historical Tables. Budget of the United States Government), объемом свыше 300 страниц, основным достоинством которых является система динамических рядов, характеризующая практически все основные параметры федерального бюджета на сопоставимой основе, начиная с 1940 г., и кончая – как, например, в случае проекта федерального бюджета на 2002 фин.г – 2006 финансовым годом. Это издание не имеет себе равных среди бюджетных публикаций других промышленно развитых стран мира и позволяет составить достаточно четкое представление об изменении основных бюджетных приоритетов в расчете на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу.

Непосредственно американским законодателям адресовано Приложение к бюджету федерального правительства (Budget of the United States Government. Appendix), объемом до 1,5 тыс. страниц, содержащее подробную информацию о бюджетных полномочиях и расходах по всем федеральным программам, которая отсутствует в других бюджетных документах. Этот том используется в основном в комитетах Конгресса по ассигнованиям и может рассматриваться как своеобразный “рентгеновский снимок” федерального бюджета США (хотя в нем отсутствует информация, относящаяся к деятельности министерства обороны, министерства энергетики и разведывательных ведомств федерального правительства, включая ЦРУ и РУМО).

Бюджетный процесс подробно изложен в небольшой брошюре, объемом порядка двух десятков страниц, которая так и называется – “Бюджетная система и концепции” (Budget System and Concepts).

При внесении бюджетной заявки президент представляет в распоряжение американских законодателей 4 дополнительных документа, имеющих в основном технический и статистический характер: “Балансы бюджетных полномочий” (Balances of Budget Authority), “Анализ функциональных параметров” (Object Class Analysis), “Детальный анализ функциональных параметров” (Object Class Analysis – Detail) и “Приложение-характеристика системы федерального кредитования” (Federal Credit Supplement).

Важной особенностью представляемой бюджетной документации федерального правительства явилось то обстоятельство, что, начиная примерно с середины 1990-х годов, АБУ оперативно размещает ее в электронной форме в Интернете, что делает документацию доступной всем заинтересованным потребителям. Следует иметь в виду и пропагандистские элементы этой стороны деятельности АБУ, поскольку профицитный бюджет в настоящее время имеет сравнительно ограниченный круг стран. Так, в заключительном бюджетном документе, подготовленном администрацией У. Клинтона в январе 2001 г., не без гордости отмечался тот факт, что в 2001 фин.г. среди трех стран “большой семерки” – США, Великобритании и Канады, имевших профицитный бюджет, – самый большой относительный размер профицита был у США (2,6% ВВП), далее следовала Великобритания (2,2% ВВП) и Канада (2,1% ВВП)73.

Одним из самых больших мифов бюджетного процесса в Конгрессе США является широко распространенное представление о том, что “цивилизован­ные страны” (а США “стоят во главе” мирового сообщества цивилизованных наций) начинают финансовый год с законодательно утвержденным бюджетом, что и обеспечивает, помимо финансовой дисциплины, верховенство закона в сфере государственных финансов. Американская практика прохождения и утверждения проектов федерального бюджета после принятия Закона о контроле над бюджетом и замораживанием фондов в середине 1970-х годов достаточно убедительно опровергает этот расхожий стереотип, сформировавшийся, кстати сказать, не в последнюю очередь вследствие того обстоятельства, что реалии бюджетного процесса по многим причинам слабо изучались отечественными исследователями, внимание которых, как правило, оканчивалось моментом представления исполнительной властью своей бюджетной заявки в Конгресс, который – опять-таки под влиянием отечественной практики как советского, так и российского периодов (периода Федерального Собрания и Государственной Думы после принятия Конституции 12 декабря 1993 г.) – должен был почти “автоматически” проштамповать предложенные параметры федерального бюджета к “назначенному сроку”.

Основные проблемы прохождения бюджетных заявок администраций в Конгрессе США связаны с систематическим несоблюдением законодательно установленных сроков рассмотрения и утверждения проектов федерального бюджета, а также с изменениями их параметров, которые, как будет показано ниже, не только превышали пределы, предлагавшиеся исполнительной властью, но и установленные самими американскими законодателями (как это было приведено выше на примере двух редакций Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах по контролю над дефицитом). В последние годы аналогичная ситуация регулярно имела место с пределами дискреционных расходов, установленных в рамках закона о контроле над бюджетом. В этом плане можно отметить, что исполнительная власть США работает более эффективно, практически не нарушая установленные сроки представления бюджетной документации Конгрессу США, в то время как американские законодатели явно не справляются с возложенными на них конституционными обязанностями.

При анализе причин этой ситуации необходимо иметь в виду одну важнейшую особенность бюджетного законодательства 1974 г., его составляющую, которая осталась “за скобками” текста принятого закона, но незримо присутствовала и присутствует во всех дебатах о структуре и параметрах федерального бюджета на протяжении последних 25 лет. В “философскую” основу закона 1974 г. Конгресс США положил концепцию открытого бюджетного процесса – в отличие от президентского бюджетного процесса, характеризовавшегося и тогда, и в настоящее время определенной закрытостью и конфиденциальностью. Как указал в конце 1970-х годов А. Шик, “вместо подавления бюджетных конфликтов в зародыше бюджетное законодательство 1974 г. гарантировало их открытое проявление во всех мыслимых формах. Решив не загонять бюджетный процесс “в бутылку” и узаконив свободную борьбу мнений вокруг расходов, налогов и дефицита, Конгресс тем самым привнес в бюджетную политику определенную двойственность. Поскольку сам Конгресс при принятии Закона 1974 г. не смог выработать твердых и окончательных правил бюджетного процесса, он по существу решил, что в каждом новом бюджетном цикле схватка вокруг бюджетных приоритетов и решений должна начинаться заново”74.

По существу, бюджетный процесс в американском Конгрессе проходит три основные этапа: этап подготовки бюджетной резолюции, этап подготовки 13 законопроектов об ассигнованиях и заключительный этап согласований (окончательного утверждения всей бюджетной заявки администрации в целом). Существенным отличием подготовки бюджетной заявки исполнительной власти от рассмотрения ее в рамках законодательной ветви власти является то, что на Капитолийском холме проект федерального бюджета обсуждается открыто в форме слушаний как на заседаниях бюджетных комитетов Сената и Палаты представителей, так и других комитетов Конгресса. Как правило, представители администрации, эксперты и представители деловых кругов, профсоюзов и других заинтересованных групп выступают или представляют свои заключения в течение февраля. Одновременно БУК в феврале представляет бюджетным комитетам Конгресса свой вариант федерального бюджета (своего рода противовес бюджету АБУ) на очередной финансовый год в виде доклада, который называется “Перспективы экономики и бюджета” (“Economic and Budget Outlook”).

Формально на разработку совместной бюджетной резолюции отводится 6 недель (с 1 марта по 15 апреля), ею заняты в основном бюджетные комитеты обеих палат. Совместная резолюция принимается обеими палатами Конгресса и в этом плане является обязательной для следования ее положениям как в Сенате, так и в Палате представителей. Она не является законом и поэтому не требует подписи президента. По сути, совместная резолюция является законодательной процедурой “быстрого пути”, позволяющей Конгрессу оперативно принимать бюджетную резолюцию, предполагающую значительные ограничения по времени дебатов и количество поправок, исключающей при ее принятии “флибустьерство”.

В частности, в Сенате время дебатов по бюджетной резолюции ограничено 50 часами, исключая время, отводимое на регистрацию присутствующих сенаторов, но включая обсуждение поправок, предложений и заявлений членов Сената, а также время, отводимое на подсчет голосов кворума. Обычно этот “бюджет времени” обсуждения резолюции делится пополам между республиканцами и демократами, “выделяется” лидерам большинства и меньшинства, которые, как правило, перепоручают подготовку основных заявлений председателю бюджетного комитета, занимаемого представителем партии, контролирующей верхнюю палату, и его заместителем от оппозиционной партии.

На обсуждение важных поправок отводится не более 2 часов, менее значимых поправок и предложений – не более одного часа, распределяемых поровну либо между обеими партиями, либо между автором поправок и ведущим собрание. Правило ограничения дебатов 50 часами позволяет авторам поправок и предложений вносить их на рассмотрение Сената после проведения дебатов по бюджетной резолюции, но при этом их обсуждения не происходит, они просто ставятся на голосование (“принять–отклонить”).

Следуя скорее канонам законодательной практики “менее цивилизованных” стран, Конгресс США соблюдал законодательно установленный срок принятия совместной бюджетной резолюции только в первые годы действия закона о контроле за бюджетом и замораживанием фондов. Бюджетные резолюции были приняты в срок или досрочно (в период 1976–1996 фин.гг. конечным сроком принятия совместной бюджетной резолюции было установлено 15 мая) только в 1975 и 1976 гг. при обсуждении проектов федерального бюджета на 1976 и 1977 фин.гг. В последующие три года Конгресс в целом выдерживал законодательно установленный срок принятия бюджетной резолюции, максимальная задержка не превысила 9 дней – в 1979 г. при принятии бюджетной заявки администрации на 1980 фин.г.

Приход к власти администрации Р. Рейгана и резкое ухудшение состояния федеральных финансов в первой половине 1980-х годов непосредственно отразились на сроках принятия совместной бюджетной резолюции: в период 1980–1984 гг. срок задержки в среднем составил почти месяц, при этом бюджетные резолюции на 1983 и 1984 фин.гг. были приняты в конце июня (23 июня 1982 и 1983 гг., соответственно). С середины 1980-х годов несоблюдение сроков принятия совместной бюджетной резолюции приняло “обвальный” характер. В частности, при обсуждении проекта федерального

бюджета на 1985 фин.г. совместная бюджетная резолюция была принята в день начала этого финансового года – 1 октября 1984 г. На следующий год ситуация практически повторилась: совместная бюджетная резолюция была принята 1 августа 1985 г. В период 1986–1989 гг. Конгресс “взял в привычку” принимать бюджетную резолюцию в мае–июне, хотя, начиная с 1987 фин.г., в результате закона Грэмма–Радмена–Холлингса был установлен действующий в настоящее время конечный срок ее одобрения – 15 апреля. Во второй половине 1980-х годов средний срок задержки совместной бюджетной резолюции составил не менее 1,5 месяцев.

Обострение ситуации с бюджетными дефицитами в начале 1990-х годов, в частности, серьезное столкновение между Белым домом и Конгрессом в 1990 г. вокруг бюджетной заявки администрации Дж. Буша на 1991 фин.г., привело к тому, что был установлен “непобитый” до сих пор рекорд одобрения бюджетной резолюции, которая была принята 9 октября, т.е. спустя полторы недели после начала финансового года. Принятие Закона о контроле над бюджетом осенью 1990 г. разрядило напряженность во взаимоотношениях законодательной и исполнительной ветвей власти: в 1991–1992 гг. бюджетные резолюции принимались Конгрессом в начале третьей декады мая с задержкой “всего” в месяц с небольшим.

Воцарение в Белом доме в начале 1993 г. демократов в сочетании с их контролем над обеими палатами Конгресса привело к установлению “медового месяца” во взаимоотношениях властей и в немалой степени способствовало тому, что бюджетная резолюция по проекту федерального бюджета на 1994 фин.г. впервые после середины 1970-х годов, т.е. спустя почти 20 лет, была принята досрочно – 1 апреля 1993 г, однако на следующий год Конгресс вновь позволил себе почти месячную задержку в ее одобрении75.

Эти регулярные задержки довольно быстро привели к тому, что серьезные сбои стали наблюдаться и на втором, не менее важном этапе прохождения бюджетной заявки исполнительной власти – через комитеты по ассигнованиям. Хотя процесс рассмотрения и утверждения 13 законопроектов об ассигнованиях – в отличие от бюджетной резолюции – не имеет столь жестко лимитированных сроков американскими законодателями, установленный бюджетный график подразумевает, что Конгресс в принципе должен закончить работу над ними до летних каникул в августе, и уж во всяком случае – до начала очередного финансового года, ибо формально подписание последнего из “чертовой” дюжины законопроектов об ассигнованиях дает “зеленый свет” исполнительной власти на использование выделенных бюджетных фондов.

За весь период после принятия Закона о контроле за бюджетом и замораживанием фондов (вплоть до настоящего времени) до начала финансового года Конгресс США одобрил все 13 законопроектов об ассигнованиях до начала финансового года только трижды: в 1976 г. при президенте Дж. Форде (при обсуждении проекта федерального бюджета на 1977 фин.г.), в 1988 г. при президенте Р. Рейгане (при обсуждении проекта федерального бюджета на 1989 фин.г.) и в 1994 г. при президенте У. Клинтоне (при обсуждении проекта федерального бюджета на 1995 фин.г.)76.

С приходом к власти администрации Дж. Картера, несмотря на полный контроль обеих палат демократами, происходило неуклонное падение числа законопроектов об ассигнованиях, принятых до начала финансового года. В частности, если при обсуждении проекта федерального бюджета на 1978 фин.г. до 1 октября было принято 9 из 13 законопроектов, то при обсуждении проекта федерального бюджета на 1979 фин.г. Конгрессу удалось одобрить до 1 октября только 5 законопроектов, при обсуждении проекта федерального бюджета на 1980 фин.г. – 3 законопроекта, и под занавес пребывания у власти администрация Дж. Картера к началу 1981 фин.г. провела через Конгресс всего один законопроект об ассигнованиях, а сам финансовый год начался 16 декабря 1980 г., когда Дж. Картер подписал последние из представленных ему Конгрессом законопроектов об ассигнованиях77.

Главная причина более или менее успешного функционирования бюджетного процесса в Конгрессе США во второй половине 1970-х годов, т.е. в первые годы после проведения бюджетной реформы 1974 г., связана с тем, что ни законодательной, ни исполнительной ветвям власти не пришлось вплотную заниматься значительными изменениями и перестройкой системы бюджетных приоритетов: это были годы относительно “спокойной” фискальной политики. Как отметил в конце 1970-х годов крупнейший специалист по бюджетному процессу США А. Шик, “Конгрессу удалось в большей степени видоизменить систему бюджетных приоритетов тогда, когда он не имел законодательно регламентированного бюджетного процесса, чем за те пять лет, когда он, наконец, заполучил его. В течение 1972–1975 гг. имели место значительные сдвиги в относительных долях таких статей как национальная оборона и гарантия доходов – самых крупных в федеральном бюджете. Оборона потеряла свое значение крупнейшей статьи, а ассигнования на нее уменьшились с половины до одной четверти всех расходов. На первое место вышла статья “гарантия доходов”, расходы на которую возросли до одной трети бюджета, и на нее пришлась половина всего прироста бюджетных расходов в 1972–1975 гг.”78.

Серьезные сбои и дисфункции в бюджетном процессе начались именно при изменении “бюджетного режима”, особенно при обострении на рубеже 1970-х – 1980-х годов проблемы дефицитов федерального бюджета. Постепенно США стали начинать финансовый год не 1 октября, а несколько позже; в 1977–1979 гг. задержки в среднем составляли от двух с половиной месяцев (в частности, 1978 фин.г. начался 12 декабря 1977 г., а 1980 фин.г – 21 декабря 1979 г.) до полумесяца (1979 фин.г. начался 18 октября 1978 г.), однако в 1980 г. сбой принял “системный характер”. Следует отметить, что перенос начала финансового года с 1 июля на 1 октября – в соответствии с положением бюджетной реформы 1974 г. – был продиктован именно стремлением дать американским законодателям дополнительные три месяца для более тщательной и взвешенной проработки бюджетной заявки исполнительной власти.

Основная причина бюджетных неурядиц конца 1970-х годов коренились в колоссальном росте бюджетных дефицитов, происходившем на фоне декларативных заявлений администрации Дж. Картера о необходимости сбалансирования федерального бюджета в очередном финансовом году, что и ставило в замешательство законодателей на Капитолийском холме в канун начала очередного финансового года, тщетно пытавшихся “свести дебет с кредитом” путем затягивания работы над некоторыми ключевыми (“дефицитообразую­щими”) законопроектами об ассигнованиях. Как отметил в этой связи американский аналитик Н. Мастерс, “начиная с 1980 г., озабоченность проблемой бюджетного дефицита постепенно превратилась в тиранию бюджетной политики. Бюджетный процесс в Конгрессе сформировался в период, когда проблема дефицита не находилась в центре внимания американской общественности. В 1970-е годы американская экономика особенно сильно страдала от высоких темпов инфляции, сопровождавшихся высокой безработицей. Эта стагфляция, как ее тогда называли, обусловила разные акценты в Палате представителей и Сенате, а также различные подходы либералов и консерваторов в обеих партиях к проблеме приоритетов федерального бюджета”79.

Именно тогда бюджетный процесс дал первые серьезные “трещины” и подвергся серьезным модификациям, которые значительно изменили ход обсуждения в Конгрессе бюджетных заявок исполнительной власти. В частности, в 1980 г. на фоне резкого нарастания социально-экономических трудностей и практически предрешенного в самом начале президентской гонки поражения Дж. Картера Конгресс был вынужден принять бюджетную резолюцию, в которой формально расходы были сбалансированы с доходами, и хотя впоследствии эта цель была оставлена как “нереалис­тическая”, американские законодатели были вынуждены прибегнуть к полномасштабной процедуре согласований, прописанной в бюджетном законодательстве 1974 г., и внести изменения в налоговое законодательство и социальное законодательство для достижения экономии бюджетных средств в сумме 8,2 млрд. долл. (из которых 4,6 млрд. долл. пришлось на расходы и 3,6 млрд. долл. – на доходы федерального бюджета) как формы “уменьшения” бюджетного дефицита.

Первоначально процедура согласований была задумана как второстепенная техническая операция, основное назначение которой состояло во внесении мелких поправок в законопроекты об ассигнованиях или налоговые законопроекты на заключительных стадиях их обсуждения после принятия второй совместной резолюции не позднее 15 сентября – за две недели до начала финансового года. Эта норма первоначально присутствовала в Законе о контроле за бюджетом и замораживанием фондов. Данные законопроекты и должны были “согласовываться” с положениями второй бюджетной резолюции.

Однако в 1980 г. американские законодатели решили “привязать” процедуру согласований к первой бюджетной резолюции, что имело двоякие последствия. Во-первых, этот шаг в течение 1980-х годов постепенно превратил процедуру согласований в основной и важнейший инструмент контроля над обязательными расходами, а также и большей частью доходных статей федерального бюджета. Основная причина такой трансформации, помимо всего прочего, состояла в том, что “в отличие от большей части законопроектов, рассматриваемых в Сенате, на законопроекты о согласованиях не распространялись положения о неограниченности дебатов и поправок несущественного характера. Поэтому сенатские комитеты стали широко прибегать к использованию согласований как средства внесения поправок и изменений, не имевших большого отношения собственно к процессу бюджетных согласований и увязок”80.

Во-вторых, постепенно отпала надобность во второй бюджетной резолюции (в том случае, если президент подписывал закон о согласованиях на текущий финансовый год), которая в целом исправно принималась Конгрессом во второй половине 1970-х годов. В последний раз вторая бюджетная резолюция была принята по форме, установленной бюджетным законом 1974 г., 10 декабря 1981 г. по проекту федерального бюджета на 1982 фин.г. Начиная с 1982 г., Конгресс отказался от принятия второй бюджетной резолюции, а в 1985 г. она вообще была исключена из бюджетного процесса по положению закона Грэмма–Радмена–Холлингса81. В целом отмена положения о второй бюджетной резолюции явилась фактором дальнейшего ослабления дисциплинирующих начал бюджетного законодательства 1974 г. и хронического несоблюдения законодательно установленного срока начала очередного финансового года.

Приход к власти в следующем, 1981 г. республиканской администрации Р. Рейгана, “с места в карьер” взявшей курс на коренную ломку всей системы бюджетных приоритетов, складывавшейся на протяжении предыдущего десятилетия, привнес в бюджетный процесс еще большую неразбериху и новые эксцессы. В ретроспективном плане в годы пребывания у власти администраций Р. Рейгана–Дж. Буша в период 1981–1992 гг. в бюджетном процессе сформировался примерно следующий алгоритм: после двух–трех лет серьезных расстройств и дисфункций при рассмотрении и принятии бюджетных заявок администраций наступал год спокойного и упорядоченного их одобрения, приходившийся, как правило, на период президентских выборов.

Администрация, сравнительно быстро протащив весной 1981 г. усилиями республиканского руководства обеих палат через Конгресс налоговую реформу, впоследствии обернувшуюся форменной бюджетной катастрофой, решила поставить “телегу впереди лошади” и использовать механизм согласований для утверждения необходимых ей симметричных сокращений бюджетных расходов еще до утверждения собственно проекта федерального бюджета на 1982 фин.г.

13 августа президент Р. Рейган подписал закон об общих бюджетных согласованиях 1981 г., предусматривавший сокращение исключительно бюджетных расходов на сумму 130,6 млрд. долл. на период 1982–1984 фин.г. Этот закон был принят в тандеме с законом о сокращении федеральных налогов на сумму в 37,7 млрд. долл. в 1982 фин.г. Осенью, однако, американские законодатели “опомнились”, поскольку тенденция к росту бюджетного дефицита уже набрала силу, и в результате впервые после бюджетной реформы 1974 г. финансовый год начался без единого утвержденного закона об ассигнованиях. Почти двухмесячная конфронтация администрации с Конгрессом, требовавшей немедленного подписания всех законопроектов, завершилась 23 ноября беспрецедентным шагом – “закрытием” на 2 дня федерального правительства, в результате которого десятки тысяч служащих были распущены по домам. Этот шаг рейгановской администрации, обошедшийся американской казне в 80 млн. долл.,82 обернулся довольно странной бюджетной ситуацией, которая может быть названа “ни мира, ни войны”. Формально 1982 фин.г. начался 29 декабря 1981 г. Таким образом, почти в течение трех месяцев федеральное правительство функционировало без официально утвержденного бюджета, однако за две недели до этого – 15 декабря – Р. Рейган подписал закон о временных ассигнованиях для 7 министерств федерального правительства (труда, образования, торговли, юстиции, государственного департамента, финансов, а также здравоохранения и социальных услуг), согласно которому они финансировались “на временной основе” только до 31 марта 1982 г. В конце марта 1982 г. в США опять чуть было не повторился ноябрьский кризис предыдущего года, но в последний момент – 31 марта – Р. Рейган подписал требуемый законопроект о “нормальном” финансовом обеспечении семи вышеуказанных министерств до конца финансового года, т.е. на оставшиеся 5 месяцев83.

На следующий год ситуация повторилась с той лишь разницей, что на этот раз законодатели потребовали включения в законопроект об ассигнованиях пакета налоговых увеличений. 8 сентября 1982 г. Р. Рейган подписал закон об общих бюджетных согласованиях 1982 г. на сумму 129,1 млрд. долл., который предусматривал сокращение бюджетных расходов на период 1983–1985 фин.гг. в размере 30,8 млрд. долл., и увеличения налогов почти на 100 млрд. долл. – на 98,3 млрд. долл. для этого же периода. Однако к началу 1983 фин.г. Конгресс принял всего один законопроект об ассигнованиях, и бюджетное противостояние между Белым домом и Конгрессом затянулось до 22 декабря84, при этом в течение 4 дней, начиная с 18 декабря, федеральное правительство формально функционировало без “пролонгирующей” резолюции Конгресса, хотя на этот раз обошлось без “закрытия” правительства и роспуска федеральных служащих по домам, не в последнюю очередь потому, что из этих четырех дней два пришлись на выходные.

В 1983 г. администрация Рейгана решила отказаться от использования процедуры согласований, поскольку американские законодатели решили включить в нее в основном положения об увеличении налогов; в ответ Рейган пригрозил наложить на законопроект вето, и в результате США опять начали финансовый год без утвержденного бюджета: на 1 октября президентом было подписано всего 4 закона об ассигнованиях, и 1984 фин. г. начался 8 декабря 1983 г., т.е. на два с лишним месяца позже законодательно установленного срока85.

Президентская кампания 1984 г. способствовала установлению более “миролюбивых” отношений между исполнительной и законодательной ветвями власти, и весной 1984 г. (18 апреля) Р. Рейган подписал закон об общих бюджетных согласованиях 1983 г., поскольку американским законодателям удалось включить в него многие из отвергнутых в предыдущем году положений законопроекта об ассигнованиях, предусматривавший меры по сокращению бюджетного дефицита на сумму в 63 млрд. долл. в 1985 фин.г., из которых 13 млрд. долл. приходилось на сокращение бюджетных расходов и 50 млрд. долл. – на увеличение налогов). Однако к началу финансового года было принято всего 4 законопроекта об ассигнованиях, и он начался почти с двухнедельным опозданием – 12 октября 1984 г.86

Второй срок пребывания Р. Рейгана у власти, прошедший под знаком постоянной конфронтации республиканской администрации с Конгрессом в рамках Закона Грэмма–Радмена–Холлингса, установил своеобразный рекорд задержек в начале официально утвержденного финансового года: в 1985–1987 гг. к 1 октября Конгресс не принял ни единого законопроекта об ассигнованиях. Начало 1986 фин. г. положил Закон об общих расходах от 19 декабря 1985 г.87, который был подписан спустя неделю после принятия Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом. 1987 фин.г. стартовал только 30 октября 1986 г. с подписанием Закона об общих бюджетных согласованиях, в рамках которого президент подписал одновременно все 13 законопроектов об ассигнованиях88. Закон предусматривал также сокращение дефицита на сумму в 11,7 млрд. долл. на период 1987–1989 фин.гг. за счет продаж федеральных активов и “бюджетных уловок”. Ему предшествовал подписанный Рейганом 7 апреля 1986 г. Закон о консолидированных бюджетных согласованиях 1985 г., имевший сокращение
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   16

Похожие:

Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПрограмма научно-практической конференции Современные проблемы детской дерматовенерологии и микологии Москва
...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconВ 2002 году в рамках реализации подпрограммы “Архивы России” федеральной целевой программы “Культура России (2001-2005 годы)” Государственный
Перечень выполненных приоритетных мероприятий (работ) финансируемых по направлению “прочие нужды” и их финансирование в 2002 году...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconСправочник по несекретным приказам и директивам Министра обороны (на 1 января 2002 г.) Москва 2002

Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПрактикум по небесной механике. Концепция и структура. Препринт n москва, 2002 г
Обсуждаются особенности программной реализации такого интегрированного приложения. Приводится описание практикума по небесной механике,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconУчебное пособие Москва 2002 ббк 63. 3 /2/ я 73 Рецензент: Иванова А. А
Учебное пособие предназначено для студентов I курса всех направлений и всех специальностей дневной формы обучения
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconМетодические указания для студентов заочной формы обучения великий Новгород 2002 ббк 87. 66 Печатается по решению
Культурология: Методические указания для студентов заочной формы обучения / Сост. Н. А. Завершинская, Р. Н. Черникова. – 3-е изд.,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconМетодические указания для студентов заочной формы обучения великий Новгород 2002 ббк 87. 66 Печатается по решению
Культурология: Методические указания для студентов заочной формы обучения / Сост. Н. А. Завершинская, Р. Н. Черникова. – 3-е изд.,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconДомашнее задание по русскому языку, 10 класс Выполните письменно
Основные нормы современного литературного произношения и ударения в русском языке. (Нормы произнесения гласных звуков, нормы произнесения...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПлан мероприятий на 2011-2015 годы по реализации Транспортной стратегии Санкт-Петербурга до 2025 года
Разработка предложений по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих введение понятий "улично-дорожная...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПлан мероприятий на 2011-2015 годы по реализации Транспортной стратегии Санкт-Петербурга до 2025 года
Разработка предложений по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих введение понятий «улично-дорожная...
Разместите кнопку на своём сайте:
ru.convdocs.org


База данных защищена авторским правом ©ru.convdocs.org 2016
обратиться к администрации
ru.convdocs.org