Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002



страница9/16
Дата04.06.2013
Размер2.87 Mb.
ТипЗакон
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   16
COBRA (Consolidated Omnibus Budget Reconciliation Act of 1985”), по которому в период 1986–1988 фин.гг. дефицит предполагалось сократить на 18,2 млрд. долл., слагавшихся из сокращений расходов на сумму 12,1 млрд. долл. и увеличения налогов на 6,1 млрд. долл.

В середине 1980-х годов, в условиях, когда после промежуточных выборов 1982 г. контроль за Палатой представителей перешел от республиканцев к демократам, и вплоть до промежуточных выборов 1986 г., когда республиканцы потеряли и верхнюю палату – Сенат, на сбои и дисфункции бюджетного процесса в Конгрессе наложили отпечаток различия в практике установления бюджетных приоритетов между обеими палатами, выявленные еще во второй половине 1970-х годов. Сенат отдавал предпочтение более широкому подходу, мысля в общенациональных масштабах. Этот подход получил в тот период название “составление бюджета по формуле”; смысл его сводился к тому, что сокращения в расходах производились по широкому спектру программ на единый процент. Он, в конечном счете, возобладал в положениях закона Грэмма–Радмена–Холлингса в редакции и 1985 г., и 1987 г., или же имела место попытка замораживания всех программ на определенном уровне, как правило, на уровне предыдущего финансового года. Палата представителей, в которой конгрессмены традиционно представляли интересы отдельных избирательных округов штатов, была больше озабочена судьбой отдельных программ, и поэтому голосование по законопроектам об ассигнованиях происходило методом обсуждения большого числа поправок на сравнительно небольшие суммы, что, по мнению конгрессменов, и являлось самой лучшей формой защиты и конкретных программ, и интересов их избирателей. Этот метод составления бюджета может быть назван “дифференциальным” (“incre­mental”). Иными словами, по заключению уже упоминавшегося Н. Мастерса, “Сенат предпочитал составлять бюджет сверху вниз, а Палата представителей – снизу вверх”89.

1988 фин. год начался 22 декабря 1987 г.90, т.е. с задержкой более чем в 2,5 месяца, подписанием Закона об общих согласованиях 1987 г., согласно которому на период 1988–1989 фин.гг. экономия бюджетных средств должна была составить почти 40 млрд. долл. (за счет сокращений расходов на 16,4 млрд. долл. и увеличения налогов на 23,6 млрд. долл.). Бюджетное соглашение конца 1987 г. на фоне биржевого краха в октябре того же года и в преддверии президентских выборов 1988 г. привели к тому, что 1989 фин.г. начался, как и положено, 1 октября со всеми принятыми к этому сроку 13 законопроектами об ассигнованиях.

Первые два года пребывания у власти республиканской администрации Дж. Буша, однако, опять ознаменовались исключительно острыми бюджетными баталиями. К 1 октября 1989 г. был принят всего один законопроект об ассигнованиях, а сам 1990 финансовый год начался 19 декабря 1989 г.
подписанием закона о согласованиях на сумму 17,8 млрд. долл. на 1990 фин.г. (6,9 млрд. долл. сокращений бюджетных расходов и 5,6 млрд. долл. увеличения налогов в дополнение к 5,3 млрд. долл. бюджетного секвестра в рамках Закона Грэмма–Радмена–Холлингса)91.

1990 г. ознаменовался исключительно острым столкновением Белого дома и Конгресса, кульминацией которого явилось принятие 5 ноября Закона о контроле над бюджетом, с которого и начал отсчет очередной финансовый год. К 1 октября не было принято ни одного закона об ассигнованиях, в период с 6 по 8 октября федеральное правительство было “закрыто” на 3 дня (на которые, правда, пришлись выходные – празднование дня Колумба), в течение которых не работали музеи и другие достопримечательности в Вашингтоне, хотя для возобновления нормальной работы аппарата федерального правительства президенту Дж. Бушу пришлось подписать в 7 часов утра 9 октября – к началу обычного рабочего дня – “пролонгирующую резолюцию Конгресса92.

Принятие трех бюджетных законов в период 1985–1990 гг., в центре которых находилась проблема бюджетного дефицита, было обусловлено не только резким обострением ситуации с дефицитным финансированием, но и тем фактором, что бюджетные дефициты способствовали резкому усилению роли бюджетных комитетов обеих палат в бюджетном процессе. Проблема дефицита, как никакая другая, “способствовала институционализации роли бюджетных комитетов в Конгрессе. Они стали единственными комитетами, которые могли в полной мере реагировать на эту проблему. Другие макроэкономические вопросы – безработица, инвестиционная стратегия и инфляция – значительно уступали по значимости проблеме бюджетного дефицита”93.

“Бюджетный мир” в период 1991–1992 гг., однако не способствовал восстановлению “цивилизованной” практики начала финансового года с законодательно утвержденным бюджетом: к 1 октября 1991 г. было принято всего 3 законопроекта об ассигнованиях, а сам 1992 финансовый год начался с опозданием почти на два месяца – 26 ноября 1991 г.94 Основным камнем преткновения явилась проблема дополнительных ассигнований для финансового обеспечения пребывания американских войск в районе Персидского залива по законопроекту об иностранных операциях. Конгресс ограничил общий размер законопроекта ассигнованиями в размере 14,3–15,2 млрд. долл. и предложил выбрать Белому дому меньшую сумму, однако администрация Дж. Буша запросила у Конгресса не менее 27,6 млрд. долл. В результате, президентом Дж. Бушем 24 октября 1991 г. был подписал Закон о временных ассигнованиях по данному законопроекту сроком до 31 марта 1992 г. При этом администрация рассчитывала плавно “перетащить” разницу между запрашиваемыми администрацией средствами и утвержденными Конгрессом из 1992 фин.г. в 1993 фин.г. или оформить их в виде дополнительных к ассигнованиям на 1992 фин.г. По заключению американских бюджетных экспертов, администрации Дж. Буша с ее упором на приоритет проблем национальной безопасности этот “бюджетный трюк”, по всей видимости, удался95, что явилось дополнительным вкладом в рекордный дефицит 1992 фин.г.

1992 г. выдался достаточно мирным с бюджетной точки зрения. И Белый дом, и Конгресс, озабоченные исходом первых президентских выборов после окончания холодной войны и распада СССР, приняли бюджет 6 октября и полностью окунулись в предвыборные баталии, ограничившись всего одной резолюцией о временных ассигнованиях, хотя к 1 октября американские законодатели “управились” всего с одним законопроектом об ассигнованиях.96

И, наконец, приход к власти в январе 1993 года администрации У. Клинтона не смог изменить “инерционного момента” предыдущих 15 лет постепенного ослабления бюджетной дисциплины в Вашингтоне: по состоянию на 1 октября вновь избранный президент подписал всего два законопроекта об ассигнованиях, а последние законопроекты были подписаны им 11 ноября 1993 г.97.

Таким образом, в период 1977–1995 фин.гг., т.е. за 19 лет, в среднем до начала финансового года Конгрессом США принималось, а президентом подписывалось не более 4 из 13 законопроектов об ассигнованиях, или порядка 30%. За этот же период Конгрессом было принято 56 резолюций о временных ассигнованиях, продлевавших финансирование деятельности федерального правительства в условиях отсутствия законодательно утвержденного бюджета, или в среднем порядка 3 резолюций ежегодно98. Основная причина прямого несоблюдения положений бюджетного законодательства связана с проблемой растущих абсолютно и относительно бюджетных дефицитов, с которыми не могли справиться ни “гильотинные”, ни “паллиативные” виды бюджетного законодательства. Однако наступление “эры профицитов” в конце 1990-х годов не изменило этой тенденции, что свидетельствует о том, что слабые дисциплинирующие начала бюджетного законодательства постепенно стали отличительной чертой бюджетного процесса в Конгрессе США, которое как демократическое, так и республиканское руководство высшего законодательного органа США использует прежде всего для достижения своих политических целей.

Одновременно, отказ – в соответствии с нормами бюджетного законодательства 1990 г. – от строгих количественных ориентиров (показателей) бюджетных дефицитов и переход на систему ограничений дискреционных расходов обнаружил и другую важную особенность “резиновых” начал современного бюджетного процесса: регулярное превышение как показателя бюджетных полномочий, так и бюджетных расходов установленных лимитов дискреционных расходов. Соответствующие данные за 1991–1995 фин.гг. суммированы в табл. 14.

Таблица 14

Законодательно установленные пределы дискреционных расходов
и их фактическое соблюдение в 1991–1995 фин.гг.

Фин. годы

1991

1992

1993

1994

1995

Бюджетные
полномочия

491,7

503,4

511,5

510,8

517,7

Расходы

514,4

524,9

534,0

534,8

540,8

Бюджетные полномочия – фактические

537,0

536,6

535,7

525,1

511,0

Расходы – фактические

551,6

545,7

550,4

547,6

548,7

Источник: Analytical Perspectives. Budget of the United States Government. FY 2002. Wash., 2001, p.245.
Данные таблицы свидетельствуют о том, что в первые три года действия новой системы бюджетного контроля разрыв между законодательно установленными пределами дискреционных расходов и их фактическими показателями по итогам финансового года достигал нескольких десятков миллиардов долларов, или 7–10% по показателям как бюджетных полномочий, так и расходов. Согласно аналитическим выкладкам АБУ, в период 1991–1992 фин.гг. основная часть расхождений была связана с выделением дополнительных средств на ведение войны в Персидском заливе, а в 1993 и 1994 фин.гг. – с дополнительными ассигнованиями на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.

Хроническое накопление дисфункций и отдельных “рекордов” несоблюдения законодательно установленных сроков рассмотрения и утверждения бюджетных заявок исполнительной власти не могло не привести к тому, что при определенном изменении расстановки внутриполитических сил, в сочетании со сдвигами в геополитическом раскладе сил, соответствующие сбои “слились” в единый процесс полного срыва установленного порядка принятия проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, в результате чего бюджетный процесс в Конгрессе США оказался заложником политической конфронтации между демократами и республиканцами, вылившейся в “тотальную бюджетную войну” между Белым домом и Капитолийским холмом. Эта война обнаружила как слабости бюджетного процесса в системе развитой политической демократии, так и возможности современной государственной машины функционировать в условиях “бюджетного автопилота”, т.е. по существу вне рамок правового поля.

Последнее обстоятельство, возможно, следует приписать к “факторам силы” современного бюджетного процесса США, поскольку он наглядно продемонстрировал возможные пределы эластичности правовых норм, регулирующих этот процесс, равно как и их определенную условность, которая была сломана в считанные дни и недели. Именно поэтому бюджетные потрясения середины 1990-х годов представляют особый интерес и требуют отдельного, тщательного рассмотрения, учитывая возможность их повторения в аналогичной или немного измененной форме и в будущем. Анализ событий середины 1990-х годов важен и по той причине, что он предопределил по существу всю “повестку дня” реформ современного бюджетного процесса, который в настоящее время активно обсуждается на Капитолийском холме.
§2. Конфронтация между Белым домом
и Конгрессом в 1995–1996 гг.
Промежуточные выборы, состоявшиеся в ноябре 1994 г., в результате которых контроль над обеими палатами американского Конгресса прочно перешел вплоть до конца десятилетия к Республиканской партии, оказали огромное воздействие на характер бюджетного процесса в высшем законодательном органе США. Республиканцы и стоявшие за ними правоконсервативные круги США пришли к выводу, что результаты промежуточных выборов 1994 г. являются прямой реакцией американских избирателей на окончание холодной войны и наступление эры глобального доминирования Америки в системе мировых политических и экономических отношений. В основу своей законотворческой деятельности республиканцы положили амбициозный документ, озаглавленный “Контракт с Америкой”, который мыслился как республиканская альтернатива социальному контракту “Нового курса”, разработанному и оформившемуся в 1930-е годы в период пребывания у власти демократической администрации Ф. Рузвельта.

Главным и первоочередным среди приоритетов республиканцев значилось требование проведения бюджетной реформы – принятие конституционной поправки о сбалансированном бюджете и постоянного постатейного вето для президента США как главы исполнительной власти. Общая концепция конституционной поправки о сбалансированном бюджете, сформулированная в республиканском “Контракте с Америкой”, была проста: она требовала принятия такой поправки к американской конституции, согласно которой уровень расходов (за исключением процентов, выплачиваемых по государственному долгу) в каждом финансовом году соответствовал бы налоговым доходам федерального бюджета. Президент был обязан представлять на рассмотрение Конгресса проект федерального бюджета в изначально сбалансированном виде, а Конгресс тремя пятыми голосов Сената и Палаты представителей мог приостанавливать действие конституционной поправки только в случае объявления США войны какой-либо стране или в случае, если “нацио­нальной безопасности США будет угрожать непосредственная и серьезная опасность”. В конституционной поправке должно было также содержаться положение о законодательно закрепленном размере государственного долга, устанавливаемом на момент сбалансирования федерального бюджета.

Примечательно, что республиканский “Контракт с Америкой” не содержал ни положений о приостановке действия конституционной поправки в случае экономического спада, ни конкретного размера сбалансированного федерального бюджета (в процентах к ВВП), но говорил о необходимости его сбалансирования к 2002 финансовому году. При этом составители документа, выразив свое неудовлетворение положениями закона Грэмма–Радмена–Холлингса, прямо подчеркнули неэффективность американского законодательства по контролю за бюджетными дефицитами: “В сентябре 1987 г., столкнувшись с проблемой бюджетного дефицита в размере 183 млрд. долл. на 1988 фин.г., значительно превышавшего установленный законом потолок в 108 млрд. долл. для этого года, Конгресс предпочел изменить первоначальные положения закона Грэмма–Радмена–Холлингса и одобрил более высокие показатели бюджетных дефицитов, которые, по замыслу, должны были сбалансировать федеральный бюджет в 1993 фин.г. В 1990 и 1993 гг. Конгресс опять изменил и увеличил потолки бюджетных дефицитов, и таким образом сбалансирование бюджета было отложено на неопределенный срок”99.

Положение о постоянно действующем постатейном вето, которое разрешало президенту США как главе исполнительной власти накладывать вето на любую расходную или доходную статьи федерального бюджета (а не отвергать его в целом, даже если разногласия между президентом и Конгрессом возникали вокруг отдельных и незначительных по размерам бюджетных статей), логически дополняло требование о принятии конституционной поправки о сбалансированном бюджете. Здесь важно иметь в виду, что основной импульс к введению этих двух изменений в бюджетном процессе федерального правительства США шел от законодательства штатов, в конституциях двух третей которых содержалось положение о сбалансированном бюджете. Губернаторы 43 из 50 штатов также в той или иной форме имели право на постатейное вето при рассмотрении и обсуждении бюджетных проблем.

Эти инициативы, в конечном счете, замыкались, на принятие и реализацию концепции сбалансированного федерального бюджета. В развитие своего “Контракта с Америкой” руководство республиканской партии в Конгрессе в начале 1995 г. разработало план “бюджетной семилетки”, исходивший из необходимости сбалансирования федерального бюджета США к началу следующего века. В качестве “рубежного” республиканцы выбрали 2002 фин.г. В первый же день работы Конгресса 104-го созыва – 4 января 1995 г. – республиканцы внесли на рассмотрение Сената (а спустя несколько дней – и Палаты представителей) ряд законопроектов о сбалансированном федеральном бюджете, в том числе и о конституционной поправке о сбалансированном бюджете. Эти законопроекты основывались на концепции бюджетной семилетки, предусматривавшей сбалансирование федерального бюджета к 2002 фин.г. в течение семи лет, начиная с 1996 фин.г. Аналитическое обоснование республиканской “бюджетной семилетки” было подготовлено БУК, которое быстро и оперативно откликнулось на просьбу республиканского руководства Конгресса.

Уже 6 января БУК представило обеим палатам аналитические обоснования республиканской стратегии сбалансирования федерального бюджета к 2002 фин.г., в основе которых лежало три основных варианта стратегических действий по сокращению бюджетных дефицитов в 1996–2002 фин.гг. К реальному сбалансированию федерального бюджета вели только два направления уменьшения расходных статей федерального бюджета, предполагавших сокращения в размере, соответственно, 988 и 1210 млрд. долл. Последний вариант предусматривавший бюджетные сокращения в 1996 фин.г. в размере 33 млрд. долл., в 1997 – 69 млрд. долл., в 1998 – 106 млрд. долл., в 1999 – 182 млрд. долл., в 2000 – 225 млрд. долл., в 2001 – 271 млрд. долл., и, наконец, в 2002 фин.г. – в размере 323 млрд. долл., и был выбран республиканцами в качестве основного для своих действий в сфере фискальной политики в первой половине 1995 г. при обсуждении в Конгрессе бюджетной заявки администрации У. Клинтона на 1996 фин.г. Общее заключение БУК о тенденциях формирования федерального бюджета в период 1996–2002 фин.гг. гласило: “Новые прогнозы и оценки лишний раз подчеркивают тот факт, что бюджетный дефицит может быть устранен только в результате коренных изменений в текущей фискальной политике”100.

6 февраля администрация У. Клинтона представила Конгрессу свою бюджетную заявку на 1996 фин.г., которую республиканцы тут же объявили “мертвой по прибытии”; “войну” бюджетным инициативам клинтоновской администрации можно было считать объявленной. По дефициту – ключевому параметру федерального бюджета – администрация высказалась в пользу его сохранения на уровне примерно 200 млрд. долл. вплоть до 2000 фин.г. На 1996 фин.г. он был определен в размере 192,5 млрд. долл., на 2000 фин.г. – в размере 194,4 млрд.долл., средний размер бюджетных дефицитов на период 1996–2000 фин.гг. – на уровне 198,4 млрд. долл.101 В бюджетном послании, сопровождавшем бюджетную заявку на 1996 фин.г., президент У. Клинтон говорил о дальнейшем сокращении бюджетного дефицита на 81 млрд. долл. на период до 2000 фин.г., но при этом было очевидно, что в тот период администрация не видела для себя никакой практической возможности понижения бюджетных дефицитов (а может, и не считала это необходимым) значительно ниже отметки 200 млрд. долл. (правда, при относительном понижении его с 2,7% ВВП в 1994 фин.г. до 2,1% в 2000 фин.г.).

29 июня 1995 г. контролируемый республиканцами Конгресс, несмотря на отчаянное сопротивление демократического меньшинства, принял альтернативный проект федерального бюджета на 1996 фин.г. Проект республиканского бюджета, оформленный в виде первой совместной резолюции палат по бюджету, был разработан, по сути, “за закрытыми дверями” республиканским руководством, прежде всего лидером республиканского большинства в Сенате Р. Доулом и спикером Палаты представителей Н. Гингричем. Своему проекту федерального бюджета республиканцы придавали стратегически важное значение, поскольку в его основу была положена концепция “бюджетной семилетки”, предполагавшая сбалансирование федерального бюджета к 2002 фин.г. Республиканский вариант бюджета в сущности представлял собой своеобразную “стрелку” на скоростном полотне железной дороги “Дефицитное финансирование”, переводившую фискальную политику США на принципиально иную траекторию ее дальнейшего развития (по крайней мере, на это надеялось – и не без оснований – республиканское руководство Конгресса).

Голосование по проекту совместной резолюции проходило строго по партийному признаку. Главным в бюджетной резолюции был не перечень конкретных позиций по проекту федерального бюджета на 1996 фин.г., которые отличались всего на несколько десятков миллиардов долларов от показателей предложенной в феврале бюджетной заявки администрации У. Клинтона (в бюджетной резолюции упор делался на показатель бюджетных полномочий, а не на показатель расходов, доходов и дефицита), а размер бюджетных сокращений в период 1996–2002 фин.гг., которые были определены в размере 1274 млрд. долл. Крупнейшими бюджетными статьями, подлежавшими сокращению в течение 7 лет, являлись: расходы по программе медицинского страхования “Медикэр” – 270 млрд. долл., по медицинской программе в рамках государственного вспомоществования “Медикейд” – 182 млрд. долл., на выплаты процентов по государственному долгу – 182 млрд. долл., по государственному вспомоществованию – 102 млрд. долл., по другим программам федерального правительства, включая расходы на оборону, – 440 млрд. долл., прочим видам федеральных расходов – 98 млрд. долл.102

Важнейшей составной частью бюджетной резолюции стало сокращение федерального налогового бремени на общую сумму в 245 млрд. долл. (которое, естественно, вносило свой немалый “вклад” в увеличение бюджетного дефицита), и поэтому общая сумма “чистых” бюджетных сокращений была определена республиканцами в середине 1995 г. в размере 1029 млрд. долл., которая и стала исходной для беспрецедентной “бюджетной конфронтации” с администрацией У. Клинтона на протяжении последующих 10 месяцев.

По всей видимости, уже в конце весны администрация У. Клинтона поняла, что “демократическая линия” обороны в Конгрессе вряд ли выдержит мощный фискальный натиск республиканцев и, таким образом, решающее противостояние будет иметь место непосредственно между республиканским руководством Конгресса и Белым домом. Весной администрация У. Клинтона решилась на то, чтобы коренным образом изменить свою бюджетную стратегию и тактику.

Представляя Конгрессу проект федерального бюджета на 1996 фин. г., администрация выступила с тех политических позиций, что за два года пребывания у власти она прочно взяла “бюджетные дефициты под свой контроль” и они перестали угрожать и устойчивому росту, и основам стабильности американской экономики. Так, выступая на слушаниях в бюджетном комитете Палаты представителей американского Конгресса, директор АБУ А. Ривлин не без гордости заявила о том, что “причина, по которой администрация У. Клинтона уделила такое большое внимание проблеме сокращения бюджетного дефицита в своих двух первых бюджетных заявках, заключалась в том, что в тот момент, когда мы пришли к власти, ситуация с дефицитами полностью вышла из-под контроля. Дефицит имел тенденцию к росту, и он являлся самым большим препятствием на пути повышения благосостояния американцев в будущем. Дефициты должны были быть поставлены под контроль. И мы успешно справились с этой задачей”.

Правда, добавила при этом А. Ривлин, “хотя дефицит уже находится под контролем в отличие от ситуации, имевшей место в 1992 г., он по-прежнему представляет собой проблему”, которая связана с необходимостью соблюдения фискальной ответственности103.

В политико-идеологическом разрезе тезис о “контролируемости бюджетных дефицитов” явно проигрывал лозунгу “сбалансированного федерального бюджета”. Решающую роль в коренном изменении отношения администрации У. Клинтона к стратегии сбалансирования федерального бюджета сыграл вице-президент А. Гор. Он сумел убедить президента в том, что нельзя все время “выступать против чего-то” – необходимо отстаивать какую-то положительную и достаточно привлекательную для избирателей идею. Так в недрах администрации “созрела” концепция “бюджетной десятилетки”, т.е. идея сбалансировать федеральный бюджет через 10 лет, к 2005 фин.г., в отличие от республиканского плана получения положительного сальдо через 7 лет.

13 июня 1995 г. президент У. Клинтон обнародовал основные положения своего плана сбалансирования федерального бюджета, достаточно смело пойдя на “перехват” у республиканцев идеи бюджетной сбалансированности, которая со времен Ф. Рузвельта прочно выпала из идейного арсенала демократической партии. Одновременно, за неделю до своего теле- и радиообращения к стране – 7 июня – впервые за время своего президентства он наложил вето на законопроект о дополнительных ассигнованиях и отменах бюджетных расходов на 1995 фин. г. Республиканцы постарались произвести сокращения расходов на сумму в несколько миллиардов долларов в уже утвержденном и почти исполненном федеральном бюджете 1995 фин. г. Законопроект не носил принципиального характера и не затрагивал хода дебатов о проекте федерального бюджета на 1996 фин. г., но президентское вето было необходимо У. Клинтону, чтобы продемонстрировать республиканцам, что в отстаивании своей линии в бюджетных вопросах он пойдет на самые решительные и крайние меры, включая даже “закрытие” федерального правительства; в последнем случае он также позаимствовал средства давления на Конгресс из арсенала президента Р. Рейгана (в 1981 г.) и президента Дж. Буша (в 1990 г.).

“Фискальная мимикрия” У. Клинтона нашла свое выражение в том, что за основу десятилетнего плана сбалансирования федерального бюджета он взял республиканский ориентир бюджетных сокращений – 1,1 трлн. долл. За первые 7 лет общий объем бюджетных сокращений не должен был превысить 613 млрд. долл., что в два раза меньше по сравнению с планом республиканцев; остальные сокращения администрация У. Клинтона предполагала “ударными темпами” осуществить за оставшиеся 3 года.

В отличие от республиканцев первоначальный план администрации У. Клинтона предусматривал более равномерное распределение бюджетных сокращений по различным статьям и направлениям федеральных расходов, равно как и гораздо более умеренное снижение налогового бремени – в размере 105 млрд. долл. против 245 млрд. долл. по первоначальному плану республиканцев.

План сбалансирования федерального бюджета, обнародованный У. Клин­тоном в течение короткого пятиминутного выступления, содержал пять основных позиций, смысл которых сводился к тому, что бюджетные сокращения должны осуществляться постепенно и не отражаться пагубно на основной категории получателей пособий и пенсий по линии государственного социального обеспечения и государственного вспомоществования. “Мой план, – подчеркнул президент, – будет понижать дефицит постепенно, год за годом. Он сбалансирует бюджет, но при этом не скажется отрицательно на нашем будущем”.

В июне и в июле АБУ представило детально проработанный план сбалансирования федерального бюджета к 2005 фин. г., который имел характерное и вместе с тем достаточно претенциозное название: “Экономический план президента: сбалансированный бюджет, который отдает приоритет людям”. В частности, согласно расчетам АБУ, профицит федерального бюджета через 10 лет должен был составить не менее 41 млрд. долл.

Тем не менее, республиканцы по-прежнему были склонны в тот период подозревать администрацию У. Клинтона в сложной “двойной игре”, когда она, декларируя на словах приверженность идее сбалансированного бюджета, на деле стремилась к тому, чтобы Америка перешла в ХХI век по мосту “несбалансированного федерального бюджета”. В конце июля БУК подготовило свой пересчет экономической стратегии администрации У. Клинтона по сбалансированию федерального бюджета через 10 лет. Из него вытекало, что “июльский бюджетный план президента сохраняет большую часть элементов февральского проекта бюджета, но, по сравнению с последним, он расширяет фискальный горизонт вплоть до 2005 фин. г.”104. Контролируемое республиканцами БУК обвинило администрацию в том, что та пытается “увеко­вечить” свою линию на сохранение бюджетных дефицитов в размере 200 млрд. долл. и на период после 2000 г.

Общий размер бюджетных сокращений для периода 1996–2002 фин. гг., по плану президента У. Клинтона, был определен БУК на уровне 399 млрд. долл., для периода 1996–2005 фин. гг. – на уровне 1029 млрд.долл. Однако директор АБУ А. Ривлин, выступившая на слушаниях в бюджетном комитете Палаты представителей, где фигурировали эти оценки БУК, скорее усилила подозрения американских законодателей в отношении истинных намерений администрации У. Клинтона в тот период, нежели рассеяла их, заявив, что предложение президента о сбалансированном бюджете не устанавливает “точной даты сбалансирования бюджета, но требует выработки такой политики, которая обеспечила бы ее строгое соблюдение. План предлагает, скорее, направления разработки такой фискальной стратегии, которая позволяет сбалансировать бюджет через 9 лет – но без болезненных сокращений и без отказа федерального правительства от своих обязательств в таких ключевых сферах как здравоохранение и образование”105.

На усиление конфронтации между Белым домом и контролируемым республиканцами Конгрессом, как это ни парадоксально звучит, заметное влияние оказало сообщение АБУ, сделанное в июле, о том, что, по предварительным данным, размер дефицита в 1995 фин. г., оканчивавшемся 30 сентября, может составить порядка 160 млрд. долл. (в действительности он ненамного разошелся с июльским прогнозом АБУ и составил 163,8 млрд. долл.). Сообщения о прогрессирующем уменьшении размеров бюджетного дефицита, с одной стороны, безусловно, вселили уверенность в республиканцев относительно реальности планов отстаиваемой ими бюджетной семилетки. С другой стороны, прогрессирующее улучшение ситуации с бюджетом ставило в достаточно сложное положение администрацию У. Клинтона, поскольку возникала очень болезненная проблема автоматической “сдачи” одних стратегически важных позиций и неоправданной концентрации усилий на защите других, которые могли быстро потерять свою значимость.

К началу 1996 фин. г. – к 1 октября 1995 г. – республиканцы пришли с достаточно продуманным и тонко разработанным планом фронтальной бюджетной атаки на администрацию У. Клинтона. В основе расчетов республиканцев лежала тактика “двух кинжальных ударов”.

Автором тактики республиканцев стал Н. Гингрич. Эта тактика состояла в том, чтобы впервые в фискальной истории США новейшего времени связать принятие проекта федерального бюджета с утверждением Конгрессом закона о предельном максимальном уровне государственного долга. В бюджетном законодательстве США, по крайней мере, с реформы 1921 г., предусмотрительно разведено во времени принятие этих двух важнейших федеральных законопроектов, чтобы не допустить лобового “столкновения двух экспрессов” – фискального и долгового, отнеся процедуру принятия закона о государственном долге примерно на середину ноября, т.е. на несколько месяцев позже принятия Закона о федеральном бюджете. Неспособность Конгресса продлить срок действия Закона о государственном долге и поднять его потолок могла при определенных условиях привести к признанию федерального правительства США банкротом.

К 1 октября 1995 г. ни один из 13 законопроектов об ассигнованиях по бюджету на 1996 фин. г. так и не покинул пределов Капитолийского холма. Поэтому в ноябре руководство Конгресса и Белого дома достигли соглашения, по которому президент обязался рассматривать каждый законопроект в отдельности по мере его отправки из Конгресса и поступления на рабочий стол президента. Это соглашение было объективно выгодно, прежде всего, республиканскому руководству Конгресса, который получил возможность обрушить на У. Клинтона в начале октября “Ниагару законопроектов” об ассигнованиях, считая тем самым свою работу по составлению бюджета на очередной финансовый год выполненной, и вынудить президента часто использовать вето.

Беспрецедентная в американской истории “великая бюджетная война” продолжалась в течение 7 месяцев – с 1 октября 1995 г. по 26 апреля 1996 г. За это время федеральное правительство осуществляло свои функции без официально утвержденного бюджета, действуя на основе так называемых резолюций о временных ассигнованиях. За семь месяцев было принято 14 таких резолюций. Следует отметить, что между лидерами Конгресса и администрацией У. Клинтона существовала предварительная договоренность о том, что в течение срока действия первой резолюции о временных ассигнованиях (до середины ноября) объем федеральных расходов останется примерно на уровне 90% от показателей 1995 фин. г.

В “бюджетной битве” можно выделить четыре основных этапа. После первых двух периодов конфронтации (с 1 октября по 13 ноября 1995 г. и с 20 ноября по 15 декабря) последовало два частичных закрытия федерального правительства. Первое продолжалось примерно 1 неделю (с 14 по 19 ноября), второе – почти месяц (с 16 декабря 1995 г. по 11 января 1996 г.). Следует отметить, что эти два закрытия федерального правительства нанесли определенный экономический урон США. Так, по оценке Экономического совета при президенте США, в четвертом квартале 1995 г. реальный ВВП США понизился примерно на 0,25 – 0,5% (в годовом исчислении) как прямой результат перебоев в деятельности министерств и ведомств федерального правительства106.

Эти закрытия федерального правительства отрезвили горячие республиканские головы на Капитолийском холме, и поэтому два последующих этапа фискального противостояния – в период с 12 января по 15 марта и с 16 марта по 26 апреля 1996 г. – прошли в сравнительно более спокойной обстановке, чему в немалой степени способствовали начавшаяся в феврале предвыборная кампания и заметный рост популярности президента У. Клинтона по сравнению с сенатором Р. Доулом. Этот рост многие в США в тот период связали именно с решительными действиями У. Клинтона в сфере государственного управления.

Осенью 1995 г. представители администрации У. Клинтона назвали тактику республиканцев “бюджетным шантажом”. С точки зрения решения главной стратегической задачи, которую республиканцы ставили перед собой, – принятие политики сбалансирования федерального бюджета в течение 7 лет (1996–2002 фин. гг.) в качестве официальной федеральной фискальной политики высшего государственного руководства США в ноябре 1995 г. – “бюджетный шантаж” достиг поставленной цели. 19 ноября президент У. Клинтон и республиканское руководство Конгресса достигли принципиальной договоренности о том, что необходимо “сбалансировать бюджет не позднее 2002 фин. г.”107.

Вполне возможно, что к этой решающей уступке администрацию подтолкнуло президентское вето от 13 ноября на законопроект о повышении размера государственного долга. 10 ноября республиканцы приняли законопроект о повышении с 13 ноября размера государственного долга с 4,9 трлн. до 4,967 трлн. долл. на период до 12 декабря, однако связали его с выполнением двух совершенно “необычных” условий.

Согласно первому условию, после 12 декабря, если Конгресс не примет другого законопроекта, потолок государственного долга должен сократиться до 4,8 трлн. долл., и это условие означало, что в середине декабря министерству финансов необходимо было изыскать дополнительно 44 млрд. долл. для погашения своей задолженности по выплате процентов по государственному долгу.

Второе условие ограничивало использование администрацией У. Клин­тона средств некоторых федеральных фондов для обслуживания государственного долга. Именно к использованию этих средств прибег министр финансов Р. Рубин, который своим распоряжением от 15 ноября конвертировал 39,8 млрд. долл. ценных бумаг Пенсионного фонда гражданских служащих (его общий объем составлял на тот момент около 350 млрд.долл.) и 21,5 млрд. долл. Инвестиционного фонда государственных ценных бумаг (весь имевшийся капитал этого фонда) в наличные денежные средства. Они и позволили федеральному правительству в тот же день погасить задолженность по выплате процентов на сумму 25 млрд. долл., а также успешно разместить свои ценные бумаги на фондовых рынках на оставшуюся сумму108.

Со своей стороны, накладывая вето, президент У. Клинтон достаточно твердо заявил о том, что Конгресс должен безо всяких условий и оговорок поднять размер государственного долга США до 5,5 трлн. долл. со сроком действия по меньшей мере до конца 1997 фин. г. Министр финансов Р. Рубин дал также понять, что если и в дальнейшем Конгресс будет проводить свою политику “бюджетного шантажа”, то администрация, не колеблясь, использует оставшуюся сумму средств Пенсионного фонда гражданских служащих, которой должно хватить на “многомесячную бюджетную осаду” администрации. Но, тем не менее, настойчивое использование в средствах массовой информации выражения “приближающееся финансовое банкротство дяди Сэма” могло породить нервозность и тревожные ожидания на мировых фондовых рынках, а с этим обстоятельством финансисты, типа Р. Рубина, более четверти века проведшие на Уолл-стрите, не могли не считаться.

В конце 1995 г. – начале 1996 г. переговоры по широкому спектру бюджетных проблем шли по сценарию, который 10 ноября глава аппарата Белого дома Л. Панетта (сам в прошлом председатель бюджетного комитета Палаты представителей), равно как и президент У. Клинтон, определили как шантаж со стороны руководителей республиканцев в Конгрессе, и особенно Н. Гингрича, неоднократно заявлявших о том, что они “пойдут на закрытие правительства и спровоцируют его банкротство, если страна и президент не примут тех бюджетных приоритетов, которые отстаивают республиканцы”109.

С середины ноября республиканцы усилили давление на администрацию У. Клинтона. Это, прежде всего, выразилось в том, что, принимая резолюции о временных ассигнованиях, продлевавшие срок полномочий федерального правительства до 15 декабря, Конгресс понизил средний уровень законодательно допустимых расходов по основной части федеральных программ с 90 до 60% от уровня 1995 фин. г.110 К 20 ноября из 13 законопроектов об ассигнованиях президент подписал только 6 на общую сумму примерно в 95 млрд. долл., или порядка 18% от итоговой суммы дискреционных ассигнований, окончательно согласованной между Белым домом и Конгрессом весной 1996 г. (около 533 млрд. долл.).

Частичное закрытие федерального правительства в ноябре в основном выразилось в том, что по домам без сохранения содержания было распущено 800 тысяч гражданских служащих федерального правительства. Это примерно 40% общей численности аппарата федерального правительства, за исключением военнослужащих. Ноябрьские перебои в нормальной работе федерального правительства породили двойственный политический эффект – администрация У. Клинтона проиграла серьезное бюджетное сражение с республиканцами в Вашингтоне, но выиграла в глазах американского общественного мнения, которое было склонно обвинить руководство республиканцев, и особенно экстремизм Н. Гингрича, в нарушении нормальной работы федерального правительства.

Борьба за сбалансированный федеральный бюджет вынудила администрацию У. Клинтона тонко лавировать между усиливающимся давлением республиканского руководства и растущей поддержкой американского электората. 1 декабря стал законом (без подписи президента) законопроект об ассигнованиях на нужды обороны (в сумме 242,3 млрд. долл.). Республиканцы увеличили основную военную заявку администрации более чем на 2 млрд. долл. Со своей стороны, однако, давая санкцию на некоторый рост военных расходов США, президент У. Клинтон продемонстрировал, что он не намерен ставить под угрозу национальную безопасность США. Это, безусловно, укрепило его позиции как государственного деятеля, ответственно подходящего к исполнению своих обязанностей.

Постепенная разблокировка ассигнований на 1996 фин. г. и согласие администрации У. Клинтона со стратегией сбалансирования федерального бюджета к 2002 фин. г. побудили и республиканцев, и президента У. Клин­тона к поиску компромиссного варианта бюджетной сделки. Республиканцы не могли не учитывать растущей оппозиции в стране их планам бюджетных сокращений на 1 трлн. долл., поэтому в конце ноября они провели через Конгресс новый план бюджетных сокращений на период 1996–2002 фин. гг., оформленный в виде бюджетной резолюции.

Согласно новому плану республиканского руководства Конгресса, общий объем бюджетных сокращений был определен в размере 750 млрд. долл., или на 1/4 меньше июньского варианта. Республиканцы решились на то, чтобы на 17 млрд. долл. уменьшить предполагаемую величину налоговых сокращений (с 245 до 228 млрд. долл.). Сокращения по программе “Медикэр” были определены в размере 226 млрд. долл., по программе “Медикейд” – в размере 133 млрд. долл. Реформа системы государственного вспомоществования должна была обернуться экономией средств федеральной казны в размере 87 млрд. долл. Замедление роста государственного долга должно было уменьшить объем выплачиваемых процентов на 80 млрд. долл. Дискреционные расходы, главным образом расходы на оборону, предлагалось сократить на 408 млрд. долл.111

Президент У. Клинтон 6 декабря наложил вето на план республиканцев и на следующий день выдвинул свой подробный план “бюджетной семилетки” – третий по счету вариант среднесрочного бюджета администрации за 1995 г. Согласно плану У. Клинтона, общий размер бюджетных сокращений был определен в размере 385 млрд. долл., или почти в два раза меньше (на 365 млрд.долл.), чем по плану республиканцев. Сокращение налогового бремени было определено экспертами администрации в размере 81 млрд. долл. Уменьшение ассигнований по программе “Медикэр” должно было составить 97 млрд. долл, по программе “Медикейд” – 37 млрд. долл, по программам государственного вспомоществования – 41 млрд. долл. Дискреционные расходы предполагалось уменьшить на 249 млрд. долл, расходы на обслуживание государственного долга – на 46 млрд. долл.

Практически, в декабре стало очевидно, что основным “камнем преткновения” являются разногласия между республиканцами и демократами в отношении размеров сокращений по двум федеральным программам медицинского страхования – “Медикэр” и “Медикейд” и программам государственного вспомоществования. Дополнительным фактором, осложнившим ход бюджетных переговоров между Белым домом и республиканским руководством Конгресса, явилась публикация прогноза БУК о тенденциях дефицита федерального бюджета на период 1996–2002 фин. гг. Важной частью соглашения от 19 ноября стало согласие Белого дома использовать данные БУК, а не АБУ в качестве статистической основы дальнейших бюджетных переговоров, что представляло беспрецедентную уступку Белого дома, учитывая значительно более высокий информационно-аналитический уровень АБУ, а также большую политизированность БУК Конгресса 104-го созыва.

11 декабря БУК, пытаясь, видимо, укрепить свою репутацию надпартийного органа, опубликовало результаты исследования, согласно которым дальнейшее улучшение состояния американской экономики позволит федеральной казне в ближайшие несколько лет получить дополнительно 135 млрд. долл. и сократить на эту сумму размеры предполагаемых дефицитов, не внося никаких изменений в текущую фискальную политику Вашингтона. Основных дивидендов для федерального бюджета следовало ожидать вследствие роста налоговых поступлений и снижения размера выплачиваемых нетто-процентов. Декабрьские оценки БУК суммированы в табл. 15.

Таблица 15

Воздействие экономического роста на бюджетные дефициты
в 1996–2002 фин. гг., (млрд. долл.)

Фин. годы

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Дефицит по основному республиканскому плану

–178

–189

–146

–118

–100

–46

4

Бюджетный эффект экономического роста

26

30

20

21

27

12

...

Дефицит федерального бюджета по оценке БУК

–151

–159

–127

–97

–73

–34

3

1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   16

Похожие:

Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПрограмма научно-практической конференции Современные проблемы детской дерматовенерологии и микологии Москва
...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconВ 2002 году в рамках реализации подпрограммы “Архивы России” федеральной целевой программы “Культура России (2001-2005 годы)” Государственный
Перечень выполненных приоритетных мероприятий (работ) финансируемых по направлению “прочие нужды” и их финансирование в 2002 году...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconСправочник по несекретным приказам и директивам Министра обороны (на 1 января 2002 г.) Москва 2002

Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПрактикум по небесной механике. Концепция и структура. Препринт n москва, 2002 г
Обсуждаются особенности программной реализации такого интегрированного приложения. Приводится описание практикума по небесной механике,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconУчебное пособие Москва 2002 ббк 63. 3 /2/ я 73 Рецензент: Иванова А. А
Учебное пособие предназначено для студентов I курса всех направлений и всех специальностей дневной формы обучения
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconМетодические указания для студентов заочной формы обучения великий Новгород 2002 ббк 87. 66 Печатается по решению
Культурология: Методические указания для студентов заочной формы обучения / Сост. Н. А. Завершинская, Р. Н. Черникова. – 3-е изд.,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconМетодические указания для студентов заочной формы обучения великий Новгород 2002 ббк 87. 66 Печатается по решению
Культурология: Методические указания для студентов заочной формы обучения / Сост. Н. А. Завершинская, Р. Н. Черникова. – 3-е изд.,...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconДомашнее задание по русскому языку, 10 класс Выполните письменно
Основные нормы современного литературного произношения и ударения в русском языке. (Нормы произнесения гласных звуков, нормы произнесения...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПлан мероприятий на 2011-2015 годы по реализации Транспортной стратегии Санкт-Петербурга до 2025 года
Разработка предложений по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих введение понятий "улично-дорожная...
Законодательные нормы и современные формы их реализации москва 2002 iconПлан мероприятий на 2011-2015 годы по реализации Транспортной стратегии Санкт-Петербурга до 2025 года
Разработка предложений по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих введение понятий «улично-дорожная...
Разместите кнопку на своём сайте:
ru.convdocs.org


База данных защищена авторским правом ©ru.convdocs.org 2016
обратиться к администрации
ru.convdocs.org