| Кожуховская Е.И.
Шмерлинг Д.С.
Разработка современной модели государственного
и корпоративного стратегического планирования
Нынешнее состояние российского государственного и корпоративного стратегического планирования (СП) характеризует выпущенные Минэкономразвития России Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации (далее – МУ).1 Они «определяют требования к разработке проектов государственных программ и подготовке отчетов о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ, а также порядок проведения Министерством экономического развития Российской Федерации мониторинга реализации государственных программ». МУ разработаны на основании Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ (ГП) Российской Федерации (далее – Порядок), утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588. Поскольку формирование ГП осуществляется исходя из принципа достижения «долгосрочных целей» и «измеримых результатов их реализации» (конечных результатов), то речь идет о программно-целевом планировании и управлении. В данном случае «Задача» ГП «определяет конечный результат реализации совокупности взаимосвязанных мероприятий или осуществление государственных функций в рамках достижения цели (целей) реализации» ГП «или обеспечения национальной безопасности Российской Федерации» (п.23 МУ). П.24 требует, чтобы сформулированные задачи были необходимы и достаточны для достижения соответствующей цели. То же осуществляется по отношению к используемым показателям (индикаторам), подпрограммам и необходимо применять при разработке мероприятий. П.55 предусматривает «краткое обоснование необходимости2 каждого мероприятия для достижения ожидаемого результата соответствующего основного мероприятия государственной программы».3 Заметим, что здесь ничего не говорится о достаточности мероприятия. Кроме того, предусматривается анализ рисков реализации подпрограмм.
Из приведенного выше описания элементов МУ трудно извлечь способы подбора и определения «объема» мероприятий, необходимых и достаточных для реализации соответствующих подпрограмм, достижения значений индикаторов и решения поставленных в ГП задач. Следовательно, в развитие МУ целесообразно предусмотреть более детальный документ «Методические рекомендации по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации», где необходимо представить методы формирования мероприятий, подпрограмм, индикаторов, задач и рисков реализации подпрограмм.
Традиционный путь разработки таких методов - технико-экономические расчеты (бизнес-планирование). Это возможно лишь в «простых инженерно-экономических ситуациях», а в ГП и корпоративных стратегических программах неосуществимо. Современное решение этой проблемы – применение моделей многоуровневых экспертных оценок. Эти модели позволяют определять мероприятия, подпрограммы, задачи в ситуациях, когда технико-экономические расчеты «не работают». Описание таких ситуаций и моделей приводится в книгах и статьях проф. Т.Саати и его учеников и последователей (см. decisionlens.com), см. также.4
Авторы предлагают учитывать помимо «традиционных» элементов (целей, задач и т.п.) новые элементы и критерии, для выбора которых авторами составлена табл. 1.
Таблица 1. Элементы и уровни формирования политики и стратегии для государственных и корпоративных программ
№
п/п
|
Элементы (уровни)
|
Авторы5 предложений
|
Некоторые выводы
и
рекомендации
|
1.
|
Риски возникновения проблем
|
М.Дуглас, А.Вильдавски
Decision-making on mega-project: cost-benefit analysis, planning and innovation / Ed. by Priemus H.,
Flyvbjerg B., Wee van B. – Cheltenham; Northampton: Edward Elgar, 2008. - 342 p. P. 85-86.
|
Учитывается на уровне «Риски возникновения проблем».
|
2.
|
Системные и социальные проблемы (трудности)
|
Decision-making on mega-project: cost-benefit analysis, planning and innovation / Ed. by Priemus H.,
Flyvbjerg B., Wee van B. – Cheltenham; Northampton: Edward Elgar, 2008. - 342 p. P. 85-86.
|
Приводит к целесообразности введения трудностей, отдельно системных, отдельно социальных, в виде уровней.
|
3.
|
Изменения в системе ценностей населения в развитых странах
|
Инглхарт Р. Постмодерн: меняющиеся ценности и изменяющиеся общества // Полис (Политические исследования). 1997. №4 http://www.polisportal.ru/files/File/puvlication/Starie_publikacii_Polisa/I/1997-4-2-Ingleheart_Postmodern.pdf
Политическая наука: новые направления / Пер. с англ. М.М. Гурвица, А.Л Демчука, Т.В.Якушевой. Научный редактор Е.Б.Шестопал – М., Вече, 1999. – 816 с. С.335.
|
Введение уровня «ценности» и конструирования целей в увязке с этими ценностями (проф. Е.Б. Шестопал, частное сообщение).6
|
4.
|
Идея о трагедии ресурсов общего пользования
|
Хардин Г. Трагедия ресурсов общего пользования, 3.04.2009 г., http://www.inliberty.ru/library/study/294/
Медоуз Д.Х. Азбука системного мышления / Д.Х. Медоуз; пер. с англ.; под ред. чл.-корр. РАН Н.П. Тарасовой. – М.: БИНОМ. Лаборатория знаний, 2010. – 343 с. С.193-201.
|
Введение уровня «недостаток ресурсов общего пользования»
|
5.
|
Экспансия капиталистического миро-хозяйства
|
Иммануэль Валлерстайн. Конец знакомого мира: Социология XXI века/Пер. с англ. под ред. В.И. Иноземцева. – М.: Логос, 2004. – 368 с. С.105.
|
Для введения в рассмотрение сценариев развития, построенных на основании идей о будущем.
|
6.
|
Теория коммуникативного действия.
Концепция «колонизации жизненного мира»
|
88а. Хабермас Ю. Политические работы / Сост. А.В. Денежкина; пер. с нем. Б.М. Скуратова. – М.: Праксис, 2005. – 368 с. – (Серия «Новая наука политики»). С.234-268.
Ефременко Д.В. Демократия и коммуникация экологического риска как проблемы экополитологии // Полис. – 2006. - № 6(96). - С. 97-109. С. 105.
Политическая наука: новые направления / Пер. с англ. М.М. Гурвица, А.Л Демчука, Т.В.Якушевой. Научный редактор Е.Б. Шестопал – М., Вече, 1999. – 816 с. С. 468.
|
Введение дополнительных дуг взаимодействий в рамках модели ANP.
|
7.
|
Учет рисков, в т.ч. политических
|
Contemporary social theory: an introduction / A.Elliott – London; New York: Routledge, 2009. - 375 p. P. 286.
|
См. п.1
|
8.
|
Блоки политик.
Компоненты отраслевых политик
|
International Handbook on Industrial Policy / Ed. by Patrizio Bianchi and Sandrine Labory. – Cheltenham, UK and Northhampton, MA, USA: Edward Elgar, 2006. – XXII, 487 p. P. XVII.
|
Уровни «политики», «компоненты политики»
|
9.
|
Проблемы реализации крупных инфраструктурных проектов и пути решения
|
Флювбьерг Б. Стратегическая оценка планирования крупных инфраструктурных проектов // Экономическая политика. - Март 2006. - № 1. - С. 77-101. С. 77.
|
Подход о занижении затрат и завышении эффекта можно учитывать с помощью корректировки оценок сметы проекта с учетом статистического подхода.
|
10.
|
Принципы политического планирования
|
Бенвенисте Г. Овладение политикой планирования. Создание реально выполнимых планов и политики, которая ведет к переменам: Пер. с англ. Под ред. М.Р. Калантаровой. – М.: Изд. группа Прогресс/Универс, 1994. –
304 с.
|
Реализация моделей AHP/ANP как непрерывно дорабатываемых с привлечением помимо экспертов представителей гражданского общества и т.п.
|
11.
|
Риски, возможности, издержки, выгоды
|
Саати Т., Кернс К. Аналитическое планирование. Организация систем: пер. с англ. – М.: Радио и связь, 1991. – 224 с.
|
См.п.1 относительно рисков, возможности, издержки, выгоды учитываются в отдельных схемах или в интегральном критерии BOCR (benefits, opportunities, costs, risks).
|
12.
|
«Жесткие» и «мягкие» модели в планировании и управлении
|
Арнольд В.И. «Жесткие» и «мягкие» математические модели. – 2-е изд., стереотип. – М.: МЦНМО, 2008. – 32 с.
|
Построение моделей качественной теории дифференциальных уравнений для наиболее важных фрагментов моделей AHP/ANP.
|
13.
|
«Проблемные направления» (измерения, векторы) в управлении устойчивым развитием
Концепции управления
|
Voss J.-P., Newig J., Kastens B. et al. Steering for sustainable development: a typology of problems and strategies with respect to ambivalence, uncertainty and distributed power // J. of Env. Pol. & Plann. - Sept.-Dec. 2007. - Vol. 9, № 3-4.
|
Новые уровни
|
14.
|
Типология экономических систем
|
Клейнер Г.Б. Системный ресурс экономики // Вопросы экономики, № 1, январь 2011, с.89-100.
|
На стадии выбора уровней и их элементов (учет классификаций)
|
Далее представлен возможный подход к объяснению Системных Трудностей (п.2 табл.1 ).
-
Робастная система/менее робастная (Robust (overdesign)/Less robust (underdesign)
Политики и проекты с большим запасом «прочности» к отклонениям являются более управляемыми (и более устойчивыми). В таких проектах, как правило, технических проблем не возникает, однако издержки более высоки и возможности для инноваций ограничены.
Проекты с меньшим запасом «прочности» менее предсказуемы и менее управляемы, но они гораздо дешевле и могут включать неожиданные и непредсказуемые возможности для более успешной реализации проекта.
Точнее, речь идет о своеобразной «прочности» - робастности (от robust – крепкий; сильный) – малых изменениях «существенных» характеристик при малых изменениях «несущественных» характеристик, см. Цыпкин Я.З., Поляк Б.Т.
2. Апробированные (освоенные)/ инновационные технологии (Proven technology (tame technology)/Innovative technology (unproven technology)
Существуют разные типы инновационности технологий:
- «технология специально изобретена и разработана под конкретный проект и затем применена. Это наиболее экстремальная форма инноваций», см. Priemus (2008);7
- технология уже была разработана, но еще не была применена;
- технология была раньше применена, но не в таких условиях.
«Использование проверенных технологий обеспечивает большую достоверность, чем использование инновационных технологий».8 В результате: проект более управляемый, но страдает потенциал для инноваций.
3. Делимость/неделимость проекта (Divisible/Indivisible)
Делимость (декомпозируемость) проекта означает, что он состоит из различных независимых друг от друга функциональных элементов или подпроектов; неделимый проект состоит из единого функционального целого, который не может больше существовать, если одна его часть устраняется.
В делимых политиках и проектах обычно происходит больше одновременных процессов, т.е. мероприятий, которые могут проводиться в одно время. Последовательное осуществление мероприятий имеет одну опасность: замедление определенного действия автоматически приводит к задержке последующего действия.
В делимых проектах проблемы, возникающие в одной части проекта, могут быть решены или даже часть проекта может быть просто упразднена без последствий для всего проекта. «По этим причинам делимость обеспечивает большую определенность и управляемость в процессе реализации проекта».9
Таким образом, делимость и неделимость проекта (программы) может иметь как свои плюсы, так и минусы. Делимые проекты более подвержены процессу уменьшения в размерах. Если обстоятельства складываются таким образом, что владелец проекта может упразднить часть проекта, то это усилит его управляемость. С точки зрения владельца это может рассматриваться как преимущество, но спонсоры проекта могут рассматривать это как недостаток. Ситуация абсолютно противоположная в случае неделимых проектов: уменьшение в размерах практически невозможно, а провалы в одной части могут привести к завершению всего проекта.
4. «Жесткие»/«мягкие» связи (Loose coupling/Tight coupling)
Проекты – это системы, состоящие из компонентов или подсистем, имеющих взаимные связи друг с другом. Еще одно определение проекта: «относительно кратковременные существенные изменения состояния или положения экономических систем».10
Жесткие или свободные связи относятся к интенсивности, с которой два компонента системы связаны между собой. Жесткие взаимосвязи между компонентами системы означают, что явление, происходящее с одним элементом, всегда отражается на другом. В системах с жесткими связями риски всегда больше, т.к. происшествие с одним элементом может оказать негативный эффект на другой.
Характер взаимосвязей в политических системах (по аналогии с техническими) имеет важное значение. Системы с линейными взаимосвязями проще предсказать. Если происходит провал, то разрушается вся система. Но, с другой стороны, в системе с простой конструкцией проблемные элементы могут быть исправлены достаточно просто.
Другое дело – системы со сложными взаимосвязями, с параллельными соединениями. Провал в одной части не обязательно приводит к коллапсу всей системы, но ошибку гораздо сложнее исправить из-за многочисленных сложных связей между элементами системы.
5.Монофункциональность/мультифункциональность (Monofunctional/Multifunctional)
Мультифункциональность может быть преимуществом для управляемости проекта: чем больше функций имеет проект, тем меньше риск полной неудачи. Но излишняя аккумуляция функций может иметь также обратное влияние на управляемость проекта.
6. Последовательная, прирастающая (пошаговая)/радикальная реализация проекта (Incremental implementation/Radical implementation)
Поэтапная (последовательная) реализация включает фазы перехода к новой инфраструктуре/услуге. Последовательная реализация – это преимущество для управляемости проекта: возможен процесс обучения и проект может быть приостановлен или скорректирован на ранней стадии реализации.
Преимущество радикальной реализации заключается в том, что все технологические и социальные сложности сконцентрированы на едином моменте. Если менеджер проекта абсолютно уверен, что это возможно и что не требуется процесс обучения, то радикальная реализация – предпочтительная стратегия. Однако, это маловероятно для крупномасштабных проектов и существует риск того, что радикальная стратегия приведет к чему-то другому, нежели к тому, что ожидалось.
7. Возможность отступления (отхода назад)/невозможность отступления (Fallback option/No fall option)
Выбор отступления – это резервное решение, предполагающее возможность завершения или корректировки проекта, если что-то идет не так с первоначальным выбором.
Далее представлен пример работы с одним из элементов Таблицы 1 «Системные и социальные проблемы (трудности)».
|
По Флювбьергу11 с соавторами
|
Политика снижения энергопотребления
|
Системные трудности
| -
Робастная система/менее робастная
|
Предотвращение потери устойчивости в энергетических системах путем повышения их робастности
| -
Апробированные (освоенные)/ инновационные технологии
|
Энергоэффективные устройства–достаточно проверенные технологии
| -
Делимость/неделимость проекта
|
Экономику необходимо делить на секторы и смотреть, какой много потребляет энергии
| -
«Жесткие»/ «мягкие» связи
|
Нужно посмотреть, какие связи существуют между элементами (мероприятиями), которые вы хотите внедрять
| -
Возможность отступления (отхода назад)/невозможность отступления
|
В данном случае возможность отступления от намеченного плана существует, если возникнет такая необходимость
| -
Монофункциональность/ мультифункциональность
|
Данный проект мультифункционален, поскольку решает несколько задач: снижение затрат на потребляемую энергию, экономное расходование энергоресурсов, снижение нагрузки на окружающую среду
|
7.Последовательная, прирастающая (пошаговая)/радикальная реализация проекта
|
Целесообразна последовательная реализация политики
|
Социальные трудности
|
1.Зависимость от пользователя
|
Существует сильная зависимость от пользователя, т.е. от населения, предприятий, поэтому очень важны решительные действия со стороны органов государственной власти (муниципалитетов) на основе единой политики
|
2.Предпочтения пользователей
|
Предпочтения пользователей также могут меняться в зависимости от той выгоды, которую они получают от проведения политики
|
3.Динамика предпочтений
|
Динамика предпочтений пользователей может измениться, вследствие экономического кризиса и др. факторов
|
4.Блокирующая сила третьей стороны
|
Кто может блокировать этот проект? Энергетики, компании, которые вырабатывают нефть, газ; компании, которым надо ставить дорогое оборудование
|
5.Время трансформации
| -
лет
|
6.Влияние на социальную среду
|
Проект окажет достаточно сильное влияние на социальную среду (распространение культуры бережного отношения к энергоресурсам, модернизация предприятий, улучшение условий труда и др.).
|
Необходима дальнейшая экспериментальная отработка внедрения элементов и уровней формирования политики и стратегии при разработке государственных и корпоративных программ (например, с применением метода многоуровневого стратегического моделирования (AHP – Analytic Hierarchy Process).
|