Исполнительная власть штатов и ее роль в развитии американского федерализма



страница1/2
Дата26.07.2014
Размер0.49 Mb.
ТипДокументы
  1   2




Исполнительная власть штатов и ее роль в развитии американского федерализма

(Главы 10-11 из книги: Harrigan J.J. Politics and Policy in States and Communities. – 6th ed. N.Y.: Longman Publishers, 1997.)


Глава 10. Губернаторы и проблема главенствующего положения в системе исполнительной власти.
Эта глава исследует руководящую роль губернаторов штатов при осуществлении государственной политики. В данной главе мы рассмотрим:

  1. Потребность в сильной исполнительной власти.

  2. Цель реформаторов – формальное увеличение властных полномочий губернаторов.

  3. Стили руководства губернаторов.

  4. Карьера губернаторов.

  5. Иные должностные лица органов исполнительной власти.

  6. Влияние сильных губернаторов на государственную политику.

  7. Губернаторы и экономика штатов.

Начнем с беглого взгляда на истории некоторых известных, ярких губернаторов.




  • ВВЕДЕНИЕ.

В большинстве штатов губернатор является самым заметным политиком, и на протяжении многих лет губернаторы были одними из самых интересных людей в американской политике. Вудро Вильсон, Франклин Рузвельт, Джимми Картер, Рональд Рейган и Билл Клинтон использовали должность губернатора в качестве трамплина к посту президента.

Многие другие пытались сделать это, но потерпели неудачу. Хью Лонг, называвший себя “Королевской Рыбой”, фактически установил режим диктатуры в Луизиане (1928 – 1931), баллотировался в Сенат Конгресса США, а позднее был застрелен наемным убийцей, после того, как он бросил вызов действующему президенту Франклину Рузвельту. Джерри Браун, губернатор Калифорнии (1975 – 1983) принял решение жить в маленькой квартире, а не в резиденции губернатора Калифорнии, которую он называл не иначе как Тадж Махал, ездил на простом автомобиле Плимут, вместо того, чтобы ездить на лимузине губернатора штата с шофером, и убеждал жителей Калифорнии последовать его примеру и жить просто. Некоторые с презрением называли его “Губернатор Лунный луч”, некоторые идеализировали, но в возрасте 38 лет Браун к огорчению многих одержал победу в пяти из шести предварительных выборов в 1976 г. и был переизбран губернатором в 1978 г. 1,3 миллионом избирателей. Очевидно, что он имел все шансы подниматься только вверх по служебной лестнице, но в 1981 г. Браун допустил роковую ошибку, положившую конец его карьере. Когда в 1981 г. заражение полей средиземноморскими насекомыми-вредителями стало угрозой для всей калифорнийской сельско-хозяйственной отрасли, Браун проявил нерешительность в вопросе воздушного распыления инсектицидов на поля с урожаем. Калифорнийский сельско-хозяйственный бизнес “выжил”, а Браун – нет. В следующем году он потерпел громкое поражение в выборах в Сенат.

Трамплин к национальной славе – это, пожалуй, самая поразительная черта современного губернаторства, и это не единственное, что получает губернатор в дополнение к должности. Губернаторы получают возможность осуществлять руководство политикой в своих штатах. Чаще всего предполагается, что губернаторы обеспечивают ответственное выполнение должностных обязанностей государственным аппаратом, разрешают кризисы, если они возникают, и обеспечивают развитие экономики штата.

В этой главе рассматривается государственная исполнительная власть на уровне штата. Во-первых, изучается влияние движения в поддержку политической реформы на изменение оценок главенствующей роли губернаторов в системе исполнительной власти. Во-вторых, исследуется процесс руководства, осуществляемого губернаторами и другими должностными лицами исполнительных органов. В-третьих, проводится мысль о важности моделей карьеры губернаторов при осуществлении руководства. В-четвертых, ставится вопрос о значимых последствиях наличия сильного главы исполнительной власти для государственной политики и способов перераспределения общественных благ. Наконец, в данной главе ставится вопрос о важности экономики штата для губернаторов, а также о роли губернаторов при решении экономических вопросов и социальных конфликтов.


  • ПОТРЕБНОСТЬ В СИЛЬНОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

Представительство в органах исполнительной власти.


Наши представления о государственных служащих на уровне штата и на местном уровне эволюционировали, претерпевали изменения на протяжении трех исторических этапов. На первом, начиная с 30-х гг. 19 в. приблизительно до 1900 г. существовала потребность в том, что Герберт Кауфман назвал представительством в органах исполнительной власти. Эта потребность основывалась на убеждении, что исполнительная ветвь власти должна представлять людей так же, как это делает законодательная ветвь. Она происходила от теории демократии Джексона, системы “спойлз” (когда государственные должности распределяются среди сторонников партии, победившей на выборах) и прямых выборов большого количества государственных служащих посредством так называемого “длинного голосования” (“long ballot”), названного так из-за длинного списка выборных должностей в органах исполнительной власти. Избиратели выбирали не только губернаторов и мэров, но и других администраторов уровня штата, клерков и множество муниципальных служащих, не включенных в процесс разработки, формулирования и проведения государственной политики.

Подходя философски, можно отметить, что потребность в представительстве в органах исполнительной власти обосновывалась двумя аргументами. Во-первых, предполагалось, что “длинное голосование” позволит государственной бюрократии соответствовать пожеланиям людей. В некоторой степени, “длинное голосование” в отношении государственного аппарата в городах 19 века помогло бы достичь этой цели. Так как в городском населении начали преобладать иммигранты, они голосовали за своих сограждан, претендующих на должности. Эти должностные лица, в свою очередь, нанимали своих сторонников из числа иммигрантов, чтобы работать в органах государственной власти, включая полицию и пожарную охрану.

Второй аргумент в пользу представительства в органах исполнительной власти основывается на теории разделения властей. Ранние американские политические философы – особенно Джеймс Мэдисон – проводили мысль, что концентрация власти опасна. Они выступали за разделение власти. На уровне штата и на местном уровне число выборных должностей исполнительной власти было увеличено. Это изменение ограничило власть губернаторов и мэров как глав администраций, ответственных за общее направление деятельности исполнительной ветви власти.

Система представительства в органах исполнительной власти и политика аппарата, которая с ней ассоциировалась, тем не менее, вскоре привела к широко распространенным злоупотреблениям: взяточничеству, коррупции в органах государственного принуждения, проведению антидемократической политики и неэффективному управлению. Все это подверглось “атаке” прогрессивных политических реформаторов в конце 19 – начале 20 вв.


Нейтральная компетенция


К концу 19 в. реформаторы потребовали устранения феномена приверженности из государственной службы. Они хотели, чтобы обязанности выполнялись компетентно и в политически нейтральной манере. Потребность в нейтральной компетенции имеет наиболее очевидное отражение в системе занятия должностей по заслугам и достижениям. В 1883 г. была создана Система государственной службы США. В том же году в Нью-Йорке был принят закон о государственной службе, и штат Массачусетс принял аналогичный закон. Сегодня все штаты используют различные вариации системы занятия должностей по заслугам и достижениям при поступлении, присвоении чинов и прекращении государственной службы (см. подробнее гл. 11).

Руководящие должности на государственной службе – это еще одна сфера, в которой реформаторы стремились добиться нейтральной компетенции. Так как концепция нейтральной компетенции стала популярной, органы власти, предоставляющие услуги населению, постепенно изолировались от влияния губернатора или законодателей. Именно так произошло в сфере государственного образования. Требования о сертификации преподавателей, системы занятия ими должностей и советы штата по образованию, состоящие из граждан, были созданы для защиты от политического вмешательства системы по предоставлению образовательных услуг. Влияние губернатора было сильно ограничено до общего уровня финансирования, которое штат должен предоставлять местным школам.

В связи с ростом потребностей в услугах, предоставляемых государством, на протяжении 20 века, возрастало предложение таких услуг независимо от губернаторов, законодателей, мэров и городских советов. Это привело к разрастанию независимых агенств, особых округов, лицензионных советов, каждый из которых имел собственную структуру, и мало какой из них зависел от политического контроля губернатора и законодательной власти. Так как концепция нейтральной компетенции была реализована на практике, это привело к такой правительственной структуре, которая имела слабого губернатора, исполнительную власть, поделенную между независимыми органами, дублирование функций, “перекрывающиеся” обязанности, недостаточность координации, безразличие к общей государственной политике и необъяснимость для избирателей.
Главенствующее положение в исполнительной власти
К середине 20 века эти недостатки системы нейтральной компетенции стимулировали потребность в руководстве на уровне исполнительных органов власти. Критики этой системы хотели усилить должность главы исполнительной власти для осуществления политического контроля при предоставлении услуг населению. Эти критики были уверены, что удовлетворение потребностей в услугах государства растущего населения и проведение современной государственной политики для решения этих проблем требовали сильных губернаторов и сильных мэров, которые могли бы контролировать свой бюрократический аппарат. Они хотели противостоять чрезмерной фрагментации власти, которая явилась результатом обеих теорий – представительства в органах исполнительной власти и нейтральной компетенции. Контроль над административными функциями будет объединен и сконцентрирован в руках губернатора или мэра, кто будет не только не словах, но и на деле главой исполнительной власти.

Так как движение за главенствующее положение в исполнительных органах власти стало наращивать темп, должность губернатора стала “расти” в глазах общественности и привлекать высококвалифицированных кандидатов. В середине 20 века типичный губернатор был больше похож на “старину Чарли”, чем не динамичного руководителя правительства. В противоположность этому, в последние два десятилетия появилось “новое поколение” губернаторов, которые, по выражению Ларри Сабато, “были более образованы, чем когда-либо, и более тщательно подготовлены для специфических обязанностей должности губернатора”.




  • РУКОВОДСТВО В ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: УСИЛЕНИЕ ПОЗИЦИЙ ГУБЕРНАТОРОВ

Из предыдущих рассуждений мы можем сделать вывод, что общим направлением государственной политики в отношении органов государственной власти было усиление губернаторов для обеспечения эффективного руководства. Губернаторы осуществляют руководство наиболее явно, выполняя ряд функций, обозначенных в таблице 10-1. Как главный законодатель, главный администратор, лидер общественного мнения и т.д., губернатор прежде всего имеет руководящую роль в формулировании, принятии и проведении государственной политики на уровне штата.

Таблица 10-1 Функции губернатора


Глава штата
Выполняет церемониальные функции.

Представляет штат в Вашингтоне и в межправительственных организациях, таких как Национальная Ассоциация губернаторов.



Глава партии
В штатах с двухпартийной системой губернатором обычно является самый известный лидер партии, особенно если партия губернатора контролирует законодательную ветвь власти. В однопартийных штатах губернатор обычно возглавляет одну из ведущих фракций партии. Как глава партии, губернатор может иногда контролировать назначение в местные законодательные органы или законодательные органы штата. Однако, при здравом использовании патронажа и содействия избирательной кампании губернатор может создать поддержку партии, и взамен получить поддержку законодателей в своей законодательной инициативе.

Установление законодательной повестки дня
Выступает с законодательной и бюджетной инициативой в законодательный орган.

Обращает с ежегодным посланием о состоянии дел в штате. Лоббирует интересы и “заключает сделки” с законодателями для прохождения законодательной инициативы. Имеет право вето (кроме Северной Каролины).



Лидер общественного мнения
Появляется на публике, дает интервью и пресс-конференции, встречается с населением. Старается обеспечить поддержку населения себе и своей программе.

Участвует в общественных мероприятиях, чтобы снискать одобрение электората.




Глава вооруженных сил
Является главнокомандующим национальной гвардии штата. Национальная гвардия обычно задействуется во время национальных стихийных бедствий и беспорядков среди населения.

Кризисный управляющий
В случае стихийного бедствия или другого кризиса, губернатор занимается разрешением проблемы.

Роль губернатора в разработке и проведении политического курса.


Более, чем кто-либо, губернатор определяет повестку дня при принятии решений в сфере государственной политики, координирует формулирование политики и наблюдает за ее осуществлением.

Формулирование повестки дня является решающим в разработке государственной политики. Законодатели могут издавать законы только по тем вопросам, которые выставлены на повестку дня. Идеи, не включенные в законопроекты или не получившие достаточной поддержки во время обсуждения в комитетах, не будут поставлены на повестку дня при принятии решений. Губернатор сам формирует повестку дня, определяя приоритеты и вынося предложения законодательному органу.

Сильный губернатор также координирует формулирование направлений государственной политики. Именно его поддержки законопроектов добиваются органы государственной власти, группы интересов, прогубернаторская партия и работники аппарата губернатора. С тех пор, как у губернаторов есть некоторые инструменты для политического торга, такие как угроза вето, их законодательные предложения серьезно учитываются законодателями. И это особенно верно в вопросе бюджета. В связи со своей решающей позицией в законодательном процессе, сильные губернаторы могут предложить законодательную программу и бюджет и быть совершенно уверены, что большинство их предложений будет воплощено в законе. После того, как направления политики приняты законодателями и закреплены в законе, предполагается, что сильный губернатор будет контролировать, как административные ведомства проводят их в жизнь. Если действия органа власти по приведению в жизнь положений закона подвергается серьезной общественной критике, то предполагается, что губернатор исправит эту ситуацию.
Некоторые губернаторы оказываются более сильными, чем другие. Несмотря на ожидания, что губернатор будет играть сильную политическую роль, многим губернаторам не хватает законной власти, чтобы обеспечить сильное руководство. Тэд Бейли создал показатель степени формальной власти губернатора. Этот показатель имеет шесть критериев силы губернатора: 1) потенциал замещения должности (может ли губернатор быть переизбранным, и срок замещения им должности), 2) власть по назначению (сколько государственных служащих, определяющих государственную политику штата, назначается губернатором), 3) власть по отношению к бюджету (сколько влияния имеет губернатор на бюджет штата), 4) власть вето (условия, при которых губернатор может наложить вето), 5) поддержка партии (насколько велик контроль прогубернаторской партии над законодательной ветвью власти), 6) в какой степени влияют другие избранные должностные лица исполнительной власти. По этим критериям 9 штатов определяются как имеющие самых сильных губернаторов, тогда как Северная Каролина, Южная Каролина и Вермонт – самых слабых.
Проблемы губернаторского главенствующего положения.
Руководство законодательным процессом.

Успех современных губернаторов наиболее явно обусловлен тем, сколько их вопросов повестки дня будет одобрено законодательными органами. Через их собственный проект бюджета, через послание о современном состоянии штата и др. губернаторы устанавливают повестку дня для деятельности законодателей. Их самый эффектный, впечатляющий инструмент – это, скорее всего, вето. Все штаты, кроме Северной Каролины, дают губернаторам право вето. Сорок три штата в дополнение еще и предоставляют право постатейного вето в финансовых законопроектах. Девять штатов позволяют уменьшить предложенные суммы. Монтана и Иллинойс предоставляют своим губернаторам право “поправочного вето”: губернатор может увеличить суммы, заложенные в финансовом законопроекте.

Самый яркий, пышный пример политически мотивированного постатейного вето показал губернатор штата Висконсин Тонни Томпсон, в 1987 г. использовавший это право постатейного вето двести девяносто раз. Закон Висконсина уходит намного вперед по сравнению с другими штатами в вопросе постатейного вето, давая губернатору право так называемого частичного вето, которое позволяет ему не только вычеркивать долларовые суммы из текста финансовых законопроектов, но и слова, пунктуационные знаки и даже отдельные буквы из текста закона. В одном из таких случаев Томпсон так вычеркнул отдельные слова и буквы из законопроекта о содержании под арестом подростков, что срок содержания их под стражей без вынесения приговора был изменен с 48 часов до 10 суток! Оставшись в рамках такой карательной философии “закона и порядка”, проводимой в жизнь губернатором, этот закон полностью разрушил те цели, которые ставили законодатели. Законодательный орган обратился в суд с иском, но Верховный суд штата Висконсин и федеральные суды поддержали губернатора. Избиратели отреагировали утверждением конституционной поправки, которая устанавливала ограничение на частичное вето, позволяющее губернатору вычеркивать определенные буквы (это получило прозвище “вето-выкинь-букву”).

Двести девяносто случаев вето Томпсона были незаурядными, потому как мало кто из губернаторов мог наложить вето столько раз. Но уж если это происходит, вето очень редко преодолевается. Преодоление вето обычно требует две трети голосов в каждой палате. И хотя вето сегодня преодолевается более часто, чем в прошлом, это все равно происходит редко, в менее чем 10 % случаев.

Так как вето преодолевается очень редко, угроза вето – это мощный инструмент, который используют губернаторы, создавая законодательство. Особенно это касается штатов, где есть возможность внесения поправок по пунктам. При такой ситуации губернатор может вернуть закон в законодательный орган для внесения изменений. Если законодатели отвергают изменения, губернатор все еще может наложить вето на весь законопроект. Если они принимают поправку, губернатор подписывает закон без применения права вето.

Если заседание законодательного органа заканчивается, а программа губернатора все еще не принята, большинство губернаторов имеют право созвать специальное заседание законодателей. Губернатор обычно может контролировать повестку дня этих специальных заседаний, и это дает ему сильный инструмент – с помощью уговоров добиться действия законодателей. Но эта тактика может вызвать и обратную реакцию. В 1917 году губернатор Техаса Джеймс Фергюсон созвал специальное заседание, а законодатели объявили процедуру импичмента и отстранили его от должности.

Из всех видов оружия в политическом арсенале губернатора, пожалуй, самым важным является поддержка сильной политической партии, которая имеет внушительное большинство в законодательном органе. Слишком много сторонников – это, тем не менее, уже чересчур. Когда большинство составляет более семидесяти процентов, внутрипартийные фракции “разбивают” это большинство. Самая сильная оппозиция губернатора Массачусетса Майкл Дукакис возникла из его демократической партии, а не из противоположной – республиканской. По выражению Дукакиса, – “если вы в большинстве четыре к одному в законодательном органе, я уверен, вы поймете, что это отнюдь не благословенье – у вас есть консервативные демократы, либеральные демократы, умеренные демократы, демократы из города и из провинции – и ни одного республиканца!”. Тем не менее, контроль над представителями своей партии в законодательном органе – это основная, ключевая возможность доминирования губернатора в конкретном штате.

Не смотря на мощные инструменты для обеспечения главенствующей роли, есть причина полагать, что губернаторы уступают свои позиции законодателям в их вечных битвах за доминирование в политике штата. Власть губернаторов возросла за последние два десятилетия, но также и улучшились возможности законодателей в ведении дел с губернатором. Штат служащих законодательных органов позволил поставить законодателей на один уровень с губернатором.


Управление бюрократическим аппаратом
Как главы исполнительной власти, губернаторы должны руководить государственными административными органами. Но они сталкиваются с некоторыми препятствиями в этой деятельности. Во-первых, им противостоят несколько других должностных лиц, таких как лейтенант-губернатор, генеральный атторней, казначей, аудитор, которые были избраны по праву (благодаря титулу, образованию и др.) в большинстве штатов, и некоторые из них принадлежат к прогубернаторской партии, а другие – к оппозиции.

Второе препятствие сильному главе исполнительной власти – это автономия некоторых самостоятельных ведомств. Некоторые из ключевых министерств и ведомств возглавляют отдельно избранные главы либо независимый совет или комиссия. Пожалуй, самый подходящий пример – это сфера образования. Таблица 10-3 показывает, что главы департаментов образования избираются отдельно в шестнадцати штатах. Более того, в сорока девяти штатах департамент образования штата подчинен совету штата по образованию, который часто назначает государственного управляющего образованием и формирует политику образования на уровне штата. Существование такого совета между губернатором и департаментом образования, администрация системы образования защищена от губернаторского вмешательства. Разумеется, губернатор тоже может исполнять ведущую роль в проведении инновационных программ в сфере образования – примером этого может послужить деятельность губернатора Теннесси Ламара Александра в 1980 году. В общем и целом, губернатор может очень мало влиять на такие административные вопросы, как преподавательский состав, учебный план и организация государственного обучения.

Третье препятствие сильному главе исполнительной власти – это отношение, которое существует между государственными органами и частными предприятиями. Во всех штатах есть лицензионные советы, которые контролируют замещение должностей, административные органы, которые проводят различные программы, ведомства, контролирующие сферы загрязнения окружающей среды, здравоохранения и коммунального хозяйства. Считается, что такие ведомства служат интересам тех производств, которые они должны контролировать, а не общественным интересам. А штат лицензионных советов формируется из людей, которых эти советы должны контролировать. Такие тесные отношения между органами государственной власти и частного сектора с его специфическими интересами создает препятствие для главенствующего положения губернатора, потому что представители частного сектора часто обращаются за поддержкой в государственные органы, когда губернаторы пытаются их контролировать или вести в направлении новой политики.

Чтобы усилить власть губернатора, реформаторы стремились преодолеть три только что рассмотренные препятствия с помощью:



  1. устранения отдельно избранных должностных лиц органов исполнительной власти

  2. разрешения губернатору назначать кабинет руководителей министерств штатов

  3. снижения количества независимых государственных органов

  4. централизации бюджетного процесса в администрации губернатора

  5. лишения комитетов и комиссий их прямых административных ролей.

Все эти реформы были проведены в жизнь во многих штатах, некоторые – во всех штатах. Но эффекта, когда губернатор получил бы неоспоримый контроль над исполнительной властью, не последовало. Глен Абни и Томас Лаут провели опрос глав органов государственной власти и выявили, что большинство из них (53 %) признали, что органы законодательной власти оказывали на них большее влияние, чем губернатор. Для многих губернаторов главенствующая роль в системе исполнительной власти менее зависит от контроля деталей в работе администрации, а скорее от возможности формулировать ограниченное число направлений государственной политики, выбирать компетентных глав исполнительных органов, принимающих данные направления политики, от возможности гарантировать такой бюджет, который будет отражать приоритетные направления политики, и избегать запутанности в деятельности нескольких органах власти, находящихся в прямом подчинении губернатору (обычно контролирующих сферы планирования и финансов).
Усиление роли губернатора на практике
На практике, у губернатора имеется ряд ресурсов, способных усилить позиции губернатора при осуществлении управления государственной политикой. Некоторые из них (такие, как бюджетный процесс) являются результатом увеличения формальных полномочий губернатора, а другие (такие, как связи с общественностью и взаимоотношения с политической партией) проистекают из характеристик личности губернатора и политических факторов.
Бюджетный процесс как источник силы Бюджетный процесс помогает губернатору контролировать государственную администрацию (более подробно бюджетный процесс будет рассмотрен в главе 11). Обычно при составлении бюджета исполнительные органы представляют свои бюджетные требования на рассмотрение в бюджетную канцелярию (budget office) или финансовому уполномоченному (finance commissioner), который работает совместно с губернатором. Губернатор определяет общие направления основных расходов и устанавливает приоритеты, каким образом распределяются финансы на различные программы и для различные органов государственной власти. Затем он передает проект бюджета в законодательный орган, где в дальнейшем будет бороться за его утверждение.

Устанавливая общие пределы расходования средств и определяя приоритеты, губернатор может оказывать существенное влияние на отдельные направления политики и процедуру их реализации государственными органами. Большинство губернаторов обладает сильными бюджетными полномочиями, но они получают гораздо больше влияния на разработку и проведения государственной политики, если возникает излишек государственных доходов и они могут направить эти финансовые средства на свои приоритетные программы. В противоположном случае, когда имеется дефицит бюджета, эти приоритетные программы губернаторов могут финансироваться только за счет уменьшения финансирования других программ.


Штат служащих администрации губернатора как источник силы

Отбор высококвалифицированного персонала – основная задача губернатора. Непрофессионально подобранный штат служащих может создать губернатору плохой имидж, внести неудачные кандидатуры на замещение государственных должностей, “оттолкнуть” законодателей и потерпеть неудачу при выполнении важных поручений.

За последние годы штат губернатора впечатляюще увеличился, в среднем рост персонала составлял 4,6 % в 1957 г., 7,3 % в 1967 г. и уже 48 % в 1989 г. Около сорока процентов персонала составляют женщины или различные меньшинства. Они занимают должности координатора связей со СМИ, административного помощника, личного секретаря, специалиста по связям с законодательным органом, бюджетного аналитика и политического аналитика.
Связи с общественностью как источник силы

Так как политические партии постепенно теряют свое значение, а телевидение приобретает важность, связи с общественностью становятся ресурсом, способным усилить позиции губернатора. Губернатору необходимо произвести позитивное впечатление на публику, если он хочет быть переизбранным. Губернаторы также используют связи с общественностью для создания общественной поддержки своих законодательных программ, таким образом увеличивая шансы принятия этих программ законодателями. Связи с общественностью настолько важны, что губернаторы не упускают ни одной возможности появиться перед телекамерами.


Система межправительственных отношений как источник силы

Влияние губернатора также усиливалось за счет роста межправительственных отношений, начиная с 1960-х гг. Сейчас губернаторы тратят значительную часть своего времени на лоббирование для получения федерального финансирования, контроль за планированием мероприятий, предусмотренных федеральными программами, и на совместную работу с другими губернаторами в рамках Национальной Ассоциации губернаторов (НАГ). Лидирующая позиция в этой деятельности, как минимум, создает губернатору хорошую рекламу в глазах общественности, которая будет работать на его имидж в своем штате.



Политическая партия как источник силы

Наконец, политическая партия выступает потенциальным ресурсом сильной позиции губернатора, хотя во многих штатах это очень ограниченный аспект. Опрос пятнадцати губернаторов, вышедших в отставку в середине 70-х гг., показал, что они мало использовали поддержку политической партии. Они не обращались к политической партии ни как к источнику идей для формулирования государственной политики, ни как к “кузнице” управленческих кадров. Однако, ни один из губернаторов не может себе позволить отвернуться от своей политической партии. При прочих равных условиях, губернаторы более успешны, если их политическая партия имеет контроль над законодательным органом. Губернаторы прекрасно понимают, что они будут лучше взаимодействовать с федеральным правительством, если близкая им партия имеет контроль над Белым Домом, и им может потребоваться поддержка партии, чтобы повторно выдвинуть свою кандидатуру на выборах и быть переизбранными.




  • ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ГЛАВЕНСТВУЮЩЕЙ РОЛИ: СТИЛИ РУКОВОДСТВА ГУБЕРНАТОРОВ

В дополнение к формальными полномочиям, таким как право вето и назначения на должности, успешный губернатор должен иметь эффективные лидерские качества. Без них все формальные полномочия не смогут сформировать сильного губернатора. Важность лидерских качеств была отмечена в исследованиях Ларри Сабато, которые провел сравнительный анализ трехсот двенадцати губернаторов, занимавших должности в период с 1950 до 1975 гг., по критериям организации их работы, компетентности, самоотверженности и способности разрешать проблемы их штатов. В соответствии с этими критериями он назвал сто семнадцать губернаторов (одна треть от общего числа) выдающимися. Когда этих выдающихся губернаторов сравнили с остальными по нескольким критериям (включая образование и опыт, формальные полномочия, которыми их наделил штат, и уровень межпартийной конкуренции в их штате), в штатах с существенными формальными полномочиями губернаторов была совсем небольшая тенденция к появлению выдающихся губернаторов. Было выявлено, что выдающиеся губернаторы были обычно моложе по возрасту, чем менее выдающиеся. Но фактор молодого возраста был, скорее, дополнением к динамичной личности и амбициозности.

Короче, стиль руководства губернатора имеет такое же важное значение для успешной деятельности губернатора, как и его формальные полномочия. О стилях руководства губернаторов написано немного. Но может быть выделено по крайней мере четыре стиля: демагог, политический предприниматель, безуспешный воин и смотритель.
Стиль “Демагог”

Самым знаменитым демагогом без сомнения был Хью Лонг, губернатор Луизианы (1928-1931). Лонг называл себя “королевской рыбой”, он фактически установил режим диктатуры в Луизиане, манипулировал судьями, чтобы добиться от них интерпретации положений конституции в интересах его политических амбиций, переводил государственные финансовые средства на счет своей политической организации и безжалостно давил оппонентов, которые посмели бросить ему вызов. Но его срок правления не был лишен достижений: впервые в истории штата он обеспечил государственные школы бесплатными учебными пособиями, расширил сферу государственного высшего образования, создал основную сеть скоростных автодорог штата и активно участвовал в “боях” с коммунальными службами за снижение их тарифов.

Самым большим успехом Хью Лонга стало манипулирование общественным мнением с целью дать символическое вознаграждение своим сторонникам, имеющим низший социальный статус. Он требовал принятия общегосударственного плана “Поделимся нашим богатством”, который бы запретил любому зарабатывать более одного миллиона долларов в год. Он горделиво появлялся перед телекамерами на футбольном поле во время игр в государственном университете Луизианы. Он выказывал свое презрение к верхушке общества, встречая иностранных сановников в пижаме. Он гордо демонстрировал свое родство с бедными фермерами, снимая во время официальной речи свой ботинок и показывая, что как и у них, у него все еще дырявые носки. В ответ на эти шалости население Луизианы повторно избрало его и его администрацию. Карьера Лонга закончилась в Сенате после ожесточенной борьбы, когда он получил решение федерального суда, что его лейтенант-губернатор не может стать его преемником, несмотря на то, что это предусмотрено конституцией. В это время Лонг пользовался внушительной общенациональной популярностью. Он намеревался принять участие в президентской кампании 1936 года, но его карьере положил конец наемный убийца.
Стиль “Политический предприниматель”

Стиль “политического предпринимателя” был самым популярным среди губернаторов в течение 1960-х и начала 70-х гг., когда правительства штатов сильно расширяли свои программы по предоставлению услуг населению. Деятельность губернатора штата Нью-Йорк Нельсона Рокфеллера (1959-1973) – один из лучших примеров. Рокфеллер предложил программы по жилищному строительству, скоростным автодорогам, высшему образованию и множество других. Стиль политического предпринимательства лучше всего работает во время экономического роста, когда растущие доходы позволяют спонсировать финансировать новые программы, которые направлены на адресное разрешение проблем штата.

К сожалению амбициозных губернаторов, 90-е годы не были временем впечатляющего экономического роста, и большинство штатов скорее сокращало свои расходы, чем увеличивало их. По мысли Дэвид Осборна, в этой новой ситуации необходим новый виток “губернаторского предпринимательства”, который бы дал штату возможность создания новых направлений политики без организации нового бюрократического аппарата для их реализации. Штаты могут это осуществить через создание партнерства государственных и частных организаций, созданных для достижения общественных целей без расширения госаппарата.

Среди губернаторов, заслуживших похвалу за этот стиль руководства, были губернатор Арканзаса Билл Клинтон (1979-1981, 1983-1993 гг.) и губернатор Пенсильвании Ричард Торнбург (1976-1986). Торнбург, к примеру, выдвинул несколько программ по развитию занятости, содействовал изучению экономического развития и предоставлял государственное финансирование рисковым предприятиям, для того чтобы помочь развитию нового бизнеса.

Эта новая “управленческая парадигма” политического предпринимательства распространяется и на губернаторов-республиканцев (Торнбург), и на губернаторов-демократов (Клинтон), и сложно отнести таких губернаторов к традиционным либеральному или консервативному лагерям. Они придают большее значение активной деятельности губернатора, чем бы это сделали традиционные республиканцы-консерваторы. Но они также и стремятся к меньшему росту государственной бюрократии, как это делают традиционные демократы-либералы. Одним из отличительных признаков политического предпринимательства является использование политической арены для определения государственных целей, и в то же время использование частного сектора для воплощения этих целей. В соответствии с идеей Дэвида Осборна, мы нуждаемся в политическом предпринимательстве такого рода, чтобы “заново создать” правительство, что оно могло справляться с теми проблемами, с которыми оно сталкивается.

Стиль “Безуспешный воин”

Безуспешный воин – это, по существу, губернатор, который пытался быть политическим предпринимателем, но не добился успеха. По многим причинам безуспешный воин не способен добиться принятия своих программ и заканчивает свой губернаторский срок с разочарованием. Губернаторы штата Нью-Йорк Аверел Харриман (1955-1959 гг.) и Нью Кэри (1975-1979 гг.) были безуспешными воинами. Они, также как и Нельсон Рокфеллер, столкнулись с доминированием республиканцев в законодательном органе. Более того, отличие в личностных характеристиках создало им трудности во взаимодействии с лидерами законодательного органа – республиканцами.


Стиль “Смотритель”

Четвертый стиль руководства губернаторов – смотритель. Смотрители могут быть как демократами, так и республиканцами, но обычно они всегда консервативны. Они не демагоги, но и не продвигают программы. Они видят свою работу прежде всего в поддержании штата “в действии”, но не в использовании своих властных полномочий, данных штатом, для достижения общественных целей. Смотрители часто назначают лейтенант-губернаторов, которые выдвигали свою кандидатуру на губернаторских выборах, но не смогли выиграть их. Избранные губернаторы, которые становятся смотрителями, обычно так поступают во время сокращения административных кадров, как это было в 1980-х гг.




  • КАРЬЕРА ГУБЕРНАТОРОВ

Что нужно сделать, чтобы стать губернатором? Вероятно, есть два важных условия – иметь соответствующие данные, подготовку и квалификацию и выбрать подходящую стратегию избирательной кампании. Что касается данных, то наиболее верояно, что кандидаты – это мужчины в возрасте сорока – сорока пяти лет, которые принадлежат к доминирующему этническому и религиозному фону их штата. Азиаты, например, преуспевают на Гавайях, люди с испанским происхождением – во Флориде, итальянцы – в Нью-Йорке, скандинавы – в Миннесоте. Самое примечательное исключение из этого правила имело место в 1989 году, когда штат Вирджиния с преобладающим белым населением впервые со времен реконструкции Юга после гражданской войны выбрала своим губернатором чернокожего Дугласа Вилдера. Кроме того, возрастает успех избирательных кампаний женщин, баллотирующихся на губернаторский пост. Однако, только двое из современных губернаторов (на 1997 год) – женщины (это Кристина Уитман, республиканская партия, штат Нью-Джерси, и Жанна Шахиин, демократическая партия, штат Нью-Гемпшир). К важным биографическим характеристикам относятся образование и профессия, с тех пор как губернаторы в общем и целом имеют более высокий социоэкономический статус, чем средний гражданин их штата. Большинство губернаторов – это юристы. Что касается женщин и различных меньшинств, то успешный претендент обычно имеет опыт работы в политике, бизнесе, гражданских профессиях. Такой опыт обеспечивает высокое доверие к кандидату.

Необязательно, но может оказаться полезным для кандидата на пост губернатора, если он ранее занимал другую государственную должность. Около девяноста процентов губернаторов ранее занимали какие-либо посты в государственной администрации. Тем не менее, это не значит, что нужно обязательно начинать с самых низших должностей и постепенно продвигаться по служебной лестнице, если можно разработать такую стратегию кампании, которая принесет достаточную общественную известность и поддержку населения и начать с самого верха. Именно так поступил Рональд Рейган и одержал победу в борьбе за кресло губернатора Калифорнии (1967-1975). Известный в качестве кинозвезды, президента Гильдии киноактеров и ведущего телепрограммы, Рейган приобрел политическую известность, работая на Барри Голдватера во время его злополучной политической гонки за президентское кресло в 1964 г. Сыграв на этой политической известности, Рейган выиграл выборы губернатора Калифорнии в 1966 г.

Самый лучший пример такого подхода на сегодняшний день – это, пожалуй, пример Кристины Тодд Уитман, которая выиграла выборы губернатора Нью-Джерси, не имея опыта работы в государственной должности. Она снискала известность в 1992 г., когда она, нимало не смущаясь, нанесла сокрушительный удар сенатору от Нью-Джерси Биллу Бредли во время его перевыборов. Неожиданно хорошо справившись с антиправительственной, антиналоговой кампанией против Бредли, она вызвала шквал недовольства среди населения Нью-Джерси. В 1993 г. она провела подобную кампанию против действующего губернатора, демократа Джеймса Флорио и завоевала губернаторское кресло, пообещав снизить подоходный налог на территории штата.

Наконец, если вы хотите стать губернатором, вам потребуется много денег. Уитман потратила около десяти миллионов долларов на свою избирательную кампанию в Нью-Джерси в 1993 г. В меньших по площади штатах это будет стоить дешевле. Все кандидаты в губернаторы в Нью-Гемпшире в 1992 г. потратили меньше трех миллионов.

Перспективы будущей карьеры губернаторов также важны для их политического влияния. Губернатор, который может быть избран повторно, более эффективнее взаимодействует с непокорными законодателями или бюрократами, чем губернатор – “хромая утка”, чья власть прекратится через несколько месяцев. Однако, губернатор не может баллотироваться повторно неограниченное количество раз – сорок восемь штатов ограничивают предельный срок губернаторских полномочий (обычно это не более двух четырехлетних срока). Даже губернаторы – “хромые утки” могут усилить свое влияние, если у них есть блестящие перспективы уйти в Сенат Конгресса США, в правительство или в Белый Дом. “Соблазн пойти за национальным лидером в Вашингтон может вывести из строя законодателей и администраторов”. Однако, большинство губернаторов не идут в Сенат или правительство. Некоторых губернаторов насильно смещают с постов с помощью импичмента. Хотя об этом часто говорится, процедура импичмента – редкое явление. Из двух тысяч человек, когда-либо занимавших губернаторский пост, приблизительно менее дюжины были смещены с должности через импичмент. Также очень часто обсуждается, но редко происходит на практике, что губернатор заканчивает свою карьеру в тюрьме за нарушение закона, будучи в должности. Это случилось с губернатором Арканзаса Джимом Гаем Такером в 1996 г., получавшим прибыль с незаконных сделок с недвижимостью и Арком Муром из Западной Вирджинии, который в 1989 г. был обвинен в вымогательстве, налоговом мошенничестве и создании препятствий правосудию. Еще раз подчеркиваем, что признание виновным в незаконных действиях – это редкость для губернаторского кресла. Большинство губернаторов честно выполняют свои обязанности и по окончании службы возвращаются в частный бизнес или к своим профессиям.




  • ИНЫЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В попытках обеспечить свое главенствующее положение губернаторы сталкиваются с конкуренцией других должностных лиц уровня штата, некоторые из которые не проявляют лояльности по отношению к губернатору, а некоторые избираются непосредственно населением. Это резкий контраст с федеральным уровнем государственной власти, где все высшие должностные лица назначаются президентом, способствуя, таким образом, хотя бы номинальной лояльности президенту. Мало кто из губернаторов может позволить себе такую роскошь. Большинство губернаторов противостоят нескольким чиновникам на уровне штата, которые находятся вне его полномочий по назначению или освобождению от должностей, и это создает прямую уверенность, что некоторые из этих чиновников будут принадлежать к оппозиционной политической партии или будут сторонниками несовместимой с губернаторской идеологии. Самые важные должностные лица – это лейтенант-губернатор, генеральный атторней, секретарь штата, аудитор, казночей и ряд независимых исполнительных комитетов и комиссий.


Лейтенант-губернатор

Должность лейтенант-губернатора существует в сорока двух штатах, но только в двадцати трех из них губернатор и лейтенант-губернатор избираются вместе, как одна команда. Лейтенант-губернатор наследует пост, если должность становится вакантной, распределяет голоса при равном счете в двадцати шести штатах и в тридцати одном штате исполняет полномочия губернатора, если тот временно находится за пределами штата. Также как и в случае с вице-президентом США, должность лейтенант-губернатора может быть проигрышной, с небольшой властью. Лейтенант-губернаторы часто назначаются для управления различными консультативными советами, но очень редко они получают заметную роль. Отсюда, многие лейтенант-губернаторы только и делают, что ждут, пока кресло губернатора станет вакантным. Именно из-за этого многие критикуют эту должность, считая, что она бесполезна и должна быть упразднена. В тех штатах, где эта должность не существует, был установлен порядок очередности замещения должности губернатора, где пост наследует президент Сената штата или другое выборное должностное лицо. Единственное исключение из правила слабого лейтенант-губернатора – это штат Техас, где лейтенант-губернатор – один из самых могущественных лидеров штата.



Генеральный атторней

В большинстве штатов должность генерального атторнея – вторая по важности на уровне штата. Генеральный атторней – это официальный юридический советник штата и генеральный прокурор штата. Когда закон принят, администраторы могут попросить генерального атторнея дать юридическое толкование акта, в той части, в которой намерение законодателя не совсем ясно. И хотя мнение генерального атторнея не является юридически обязывающим и может быть опровергнуто судами, государственные служащие будут неохотно выступать против постановления генерального атторнея.

Кроме юридического толкования генеральный атторней – прокурор штата – имеет значительное влияние на политику. Например, генеральный атторней, выступающий в качестве обвинителя в судебных делах по защите прав потребителей, может оказать существенное влияние на жизнь потребителей. То же самое действует и в других сферах общественного интереса: например, в вопросах ухода за больными на дому, предоставления медицинского страхования, системы исправительных учреждений, борьбы с наркотиками и преступностью и др.

Агрессивно используя свои полномочия обвинителя, генеральные атторнеи имеют хорошую возможность создать себе положительный имидж, который может послужить трамплином к более высокой должности. Два исторических примера такой ситуации – это губернатор Висконсина Роберт Фоллет и губернатор Нью-Йорка Томас Девей. Оба обвинили и “зажали в тиски” организованную преступность, чем снискали известность, позволившую им стать избранными губернаторами.


Секретарь штата

Третья основная должность на уровне штата – секретарь штата. Эта должность существует во всех штатах, кроме Гавайев, и она является выборной в тридцати шести штатах. Обычно секретарь штата содержит архив штата, контролирует процесс выборов, ведет статистику выборов, публикует “Голубую Книгу”, посвященную организации правительства штата, управляет комиссиями или консультативными советами штата. В некоторых штатах секретарь штата отвечает за выдачу водительских удостоверений и свидетельств о регистрации организаций. В последние годы этот пост иногда использовался как трамплин к губернаторству.


Аудитор

В правительстве штата должны осуществляться две задачи аудита – предварительный аудит (преаудит) и заключительный аудит (постаудит). Предварительный аудит санкционирует выплату государственных финансовых средств, подтверждает, что денежные средства были предназначены для определенных целей законодателями, что существует достаточный баланс на соответствующих счетах штата. Предварительный аудит проводится специалистом-контролером, который подтверждает, что денежные средства имеются в распоряжении; процедура проводится перед тем, как казночей штата выпишет чек.

Заключительный аудит проводится после расходования средств и имеет своей целью проверку направления расходования финансовых средств – были ли они израсходованы в соответствии с требованием закона. Така как постаудит предоставляет значительную возможность контроля за государственными и муниципальными служащими, специалисты по государственному управлению считают, что аудитор должен быть подотчетен законодательному органу, а не губернатору или исполнительной ветви власти. На практике, функции предварительного и заключительного аудита обычно совмещаются в одной и той же службе в рамках исполнительной ветви власти. Активный аудитор может играть важную роль при формулировании государственной политики, “проливая свет” на то, как действительно проводились в жизнь отдельные направления государственной политики.

Казначей

Казначеи – это хранители финансовых средств штата. Они определяют, какие банки будут хранить государственные финансы, они подписывают чеки по государственным обязательствам. И хотя их обязанности – в основном канцелярские, они могут иметь политическое влияние, к примеру, отказавшись разместить финансовые средства на счетах банков, которые не приняли участие в новом строительстве в столице. Тридцать восемь штатов избирают казначеев, но современная теория государственного управления утверждает, что назначаемые казначеи более предпочтительны, чем выборные.


Административные комитеты и комиссии

Наконец, губернаторы также сталкиваются с политической конкуренцией со стороны независимых комитетов и комиссий. Фактически, каждый штат имеет государственный совет по образованию, который ответственен за разработку политики в сфере образования на уровне штата. Сильный губернатор, решивший провести реформу образования штата обычно (но не всегда) может убедить государственный совет поддержать его, особенно если это позволить увеличить финансирование школ. Нередко совет по образованию будет сильно сопротивляться губернаторскому вмешательству. Совет по образованию прежде всего был создан, чтобы защитить школы от политического влияния губернаторов и законодателей, и то, что губернатору кажется политикой, может показаться членам совета по образованию вмешательством. В шестнадцати штатах советы по образованию избираются, что дает им еще большую независимость от губернатора. В дополнение к советам по образованию в штатах часто существуют комиссии по коммунальным услугам, которые определяют, сколько вы будете платить за электричество и телефон. Кроме того, существует должность государственного регента, который определяет размер платы за обучение и присуждении ученой степени в государственных университетах. Комиссии по страхованию определяют размер тарифов на страхование здоровья и автомобилей, советы по благосостоянию изучают благосостояние населения. Степень независимости этих комитетов и комиссий – это отражение потребности в представительстве в органах исполнительной власти, нейтральной компетенции или главенствующем положении в органах исполнительной власти, рассмотренных в начале этой главы.




  • ГУБЕРНАТОРЫ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ КОНФЛИКТЫ

Как губернаторы могут приспособиться к двум основным моментам конфликта, рождаемого государственной политикой, – социальным сдвигам и изменениям в экономике? Здесь губернатор, более чем кто-либо из государственных чиновников, находится “под перекрестным огнем” этих двух аспектов.


Губернаторы и социальный конфликт

Каким образом главенствующая позиция губернатора влияет на современные социальные конфликты, может быть проиллюстрировано примером двух противоположных губернаторов – Питера Вильсона (Калифорния) и Кристины Тодд Уитман (Нью-Джерси). В Калифорнии уже давно существует непрекращающийся конфликт – так называемая “акция по утверждению”. Губернатор П. Вильсон играл спорную роль в разрешении этого конфликта. Один из ключевых моментов акции по утверждению возник в Калифорнийском Университете, который, как все могли заметить, на протяжении последней четверти века добросовестно старался увеличить число студентов-женщин и представителей различных меньшинств. Так как студенческие городки (кампусы) Калифорнийского Университета – одни из лучших в стране, традиционно критерии поступления были очень высокими. Университет издал для практических целей что-то вроде “норм состязаний” (конкурса), которые определили порядок поступления таким образом, что чернокожие абитуриенты и абитуриенты, имеющие испанское происхождение, конкурировали только между собой. Через какое время это привело к тому, что белому и азиатскому население стало намного сложнее поступить в университет, чем афроамериканцам и испанцам. Например, в калифорнийской Школе права 38 % афроамериканцев, латиноамериканцев и коренных американцев поступили, набрав менее 38 баллов, тогда как только 2 % белых и азиатов с таким же количеством баллов были допущены к обучению. Такое количество баллов имели 2 % самых слабых студентов от общего количества.

Губернаторы не всегда вмешиваются в политику университетов по установлению критериев поступления. С одной стороны, это политическое “минное поле”, где мнения меняются, разные люди по-разному определяют понятие “акции по утверждению”, и скорее губернатор потеряет голоса избирателей, чем приобретет. Хотя данные социологических опросов показывают значительную общественную поддержку любым попыткам поддержать меньшинства, существует подавляющая оппозиция по отношению к той политике квот и национальных предпочтений при поступлении, которую проводит Калифорнийский Университет. Когда Вильсон выставил свою кандидатуру на выборах 1994 г., он выразил протест университетской программе “акция по утверждению” и в 1995 г. заставил Университетский совет регентов прекратить действие программы.

Вильсон совершил очень важный поступок, выдвинув на голосование предложение Калифорнийской инициативы по гражданским правам. Предложение состояло во внесении в конституцию Калифорнии поправки, которая бы запрещала и дискриминацию, и предпочтительное отношение по расовому, половому или национальному признаку. Когда уже казалось, что предложение о внесении поправки не будет сделано из-за недостаточного количества голосов, Вильсон как губернатор поддержал его, и оно было вынесено на голосование и в ноябре 1996 г. было принято калифорнийцами.

В другом конце континента, в Нью-Джерси губернатор Кристина Уитман выбрала совсем иной подход к другому типу социального конфликта – вопиющему неравенству в финансировании государственных школ (этот вопрос уже обсуждался на страницах данной работы). Она была избрана в 1993 г. на пост губернатора, обвинив своего оппонента, демократа Джеймса Флорио, в огромном увеличении ставки подоходного налога штата, которое Флорио поддержал для исполнения требования суда Нью-Джерси по снижению неравенства в финансировании государственных школ. Во время кампании Уитман пообещала снижение подоходного налога на 30 %, и сдержала слово, заняв пост губернатора и добившись одобрения законодательного органа. Это действие лишило беднейшие государственные школы штата одного из основных источников финансирования. К 1995 г. в Нью-Джерси налоговые поступления от подоходного налога снизились на 1,2 миллиона долларов по сравнению с той суммой, которая могла бы быть собрана без снижения подоходного налога Уитман. По этой причина местные администрации были вынуждены выбирать между сокращением услуг населению и повышением местных налогов на имущество.

Критиков подходов Вильсона и Уитман предостаточно. Даже независимые исследователи выказывают тревогу, каким образом такие действия губернаторов отразятся на условиях поступления в калифорнийские университеты и на финансировании самых бедных школьных округов Нью-Джерси. Но успех двух этих губернаторов на выборах показывает, как сложно преодолеть современные социальные конфликты.


Губернаторы и экономика

Также как и в социальном конфликте, губернатор попадает “под перекрестный огонь” и в сфере экономики. То, что происходит в экономике штата, имеет жизненно важное значение для действующего губернатора. Если значительная часть экономики штата находится на стадии спада, возможны некоторые столкновения, ни одно из которых не будет приятно губернатору. Возросшая в результате экономического спада безработица снизит налоговые поступления в казну штата, заставляя губернатора урезать бюджет и повысить налоги. Может быть это и не приведет к проигрышу на повторных выборах, но все-таки губернатор может потерять часть голосов избирателей из-за увеличения налогов – особенно подоходного и налога с продаж. Из 389 губернаторов, выставивших свою кандидатуру на перевыборах с 1950 по 1980 гг., 35,6 % из них, поднявшие налоги, проиграли повторные выборы (в сравнении с 20,7 % проигравших повторные выборы без повышения налогов).

Кроме того, губернаторы расплачиваются за общее ухудшение экономического положения штата, даже если губернатор не был вынужден повысить налоги. Спад в экономике означает, что больше людей обратится за пособиями по безработице и пенсиями, и существует риск, что штат будет неспособен предоставить эти пенсии, что также плохо отразится на имидже губернатора. Даже если этого не случается, многие люди демонстрируют свое недовольство экономической ситуацией, голосуя против действующего губернатора, не принимая во внимание, имеет ли действующий губернатор реальную власть бороться против экономических реалий. Очевидно, что губернаторы ощущают давление, принимая решения по экономическим вопросам.

Работу губернатора по решению экономических проблем существенно усложняет тот факт, что американская экономика испытывала крутой перелом в последние десятилетия. В прежние времена, производственные сектора экономики (особенно расположенные на Северо-востоке и Западе) имели меньшие темпы экономического роста, чем вся страна, и в 80-х гг. им был нанесен серьезные удар иностранными конкурентами. Сейчас, сфера услуг занимает лидирующее положение по показателям экономического роста. Это стало благом для Юга и Юго-запада. Штаты, производящие электроэнергию, после внезапного роста в 1970-х гг., были уничтожены пересыщенностью рынка нефтью и падением цен на электроэнергию в середине 1980-х гг. Большинство из них хотя бы частично восстановились к 1990-м гг.

Эти изменения не могут не затронуть ни один штат. Экономическая жизнь сегодня характеризуется интенсивной конкуренцией между штатами для обеспечения нового витка экономического развития, для сохранения того бизнеса, которые уже имеется и для самопозиционирования в растущей глобальной экономике. И в центре этой конкуренции – губернатор. От губернатора как от самого видного политический деятеля, ожидают воздействия на экономические условия штата.
Сильные лидеры – в большом почете

Анализ, проведенный выше, показал, что сильная позиция губернатора совсем по-другому влияет на то, как он способен разрешить социальные конфликты или повлиять на экономическую ситуацию. Сильные губернаторы имеют большую свободу, сталкиваясь с трудностями и решая проблемы, чем слабые губернаторы. Но даже сильным губернаторам придется расплачиваться, если они слишком отклонятся от того курса, который допускает общественное мнение. Консенсус разных точек зрения состоит в том, что сильный губернатор всегда критичен, если штаты сталкиваются с проблемами сегодняшнего дня. С того момента, как федеральное правительство отказалось от большинства своих функций в пользу штатов в течение 1980-90-х гг., штаты постепенно начали становиться “лабораториями демократии”, чтобы заполнить образовавшийся вакуум. Задача была двойной: благоприятствовать экономическому росту на территории штата и так управлять процессом экономического роста, чтобы бедные, как и богатые, тоже получали от этого выгоду. Эта задача может показаться пугающей, потому что это часто обозначает увеличение налогов, сокращение услуг населению или перераспределение государственных средств от одного набора программ к другим. Люди хотят видеть сильного руководителя, выполняющего эти задачи, и это – губернатор. Штаты, имеющие сильных губернаторов, находятся в лучшей позиции, позволяющей бороться с экономическими проблемами 1990-х гг., чем штаты, имеющие слабых губернаторов. Например, когда губернатор Нью-Джерси Джеймс Флорио начал терять общественную поддержку, его попытка уменьшить финансирование самых бедных школ “вывела его из строя”.

Беднейшая часть населения больше всего теряет при наличии слабого губернатора, потому что именно эти люди больше всего нуждаются в сильном руководителе штата, который обеспечивает общественное благосостояние. Сара Морхауз пишет: “Требуется организация для выдвижения и принятия программы длительного действия в интересах нуждающихся. Дезорганизация будет этому препятствовать. Разделенная исполнительная власть – это закрепление действия, бастион статуса кво”.

Из проведенного анализа можно сделать вывод, что подтверждаются три обобщения. Во-первых, формальные полномочия губернатора действительно меняют суть дела. Для человека проще быть динамичным губернатором, когда этой должностью предусмотрено существенное число формальных полномочий. Во-вторых, лидерские качества тоже имеют значение. Сами по себе формальные полномочия не смогут сформировать динамичного и сильного губернатора, если у человека отсутствуют личностные качества, позволяющие быть успешным руководителем. В-третьих, только формальные полномочия не приведут к либерализации государственной политики. Но если мы согласимся с аргументами Сары Морхауз, либеральные губернаторы вряд ли способны преодолеть статус кво, пока у них не будет существенных формальных полномочий.




  1   2

Похожие:

Исполнительная власть штатов и ее роль в развитии американского федерализма iconПрокламация об освобождении рабов Издана президентом Соединенных Штатов Америки 22 сентября 1862 г
Соединенных Штатов, будут отныне и навсегда свободными, а исполнительная власть Соединенных Штатов, включая военные и морские силы,...
Исполнительная власть штатов и ее роль в развитии американского федерализма iconМальта Справка о стране
Мальта – парламентская республика. Законодательная власть принадлежит парламенту, состоящему из президента и палаты представителей....
Исполнительная власть штатов и ее роль в развитии американского федерализма iconСовет депутатов и исполнительная власть
Смагин Александр Анатольевич Глава муниципального образования Целинный сельсовет Светлинского района
Исполнительная власть штатов и ее роль в развитии американского федерализма iconКонституционное право государств Европы
Хаманева Н. Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития Новая Правовая культура,...
Исполнительная власть штатов и ее роль в развитии американского федерализма iconГреция Справка о стране
...
Исполнительная власть штатов и ее роль в развитии американского федерализма iconДжорджия один из самых старых штатов Америки. Она входила в число первых 13 территорий, объединившихся в 1776 году и составивших основу будущего американского государства
А. Главным видом транспорта в штате является автомобильный. Общая протяженность шоссейных дорог составляет почти 160 тысяч километров....
Исполнительная власть штатов и ее роль в развитии американского федерализма icon1. Конституция Германии: порядок принятия, структура, порядок внесения поправок
Исполнительная власть фрг: федеральный президента, федеральное правительство, федеральные министры
Исполнительная власть штатов и ее роль в развитии американского федерализма iconПримерный перечень документов, представляемых на итоговую проверку и находящихся на хранении у застройщика Исполнительная геодезическая документация
Исполнительная схема выноса в натуру (разбивки) основных осей здания (сооружения)
Исполнительная власть штатов и ее роль в развитии американского федерализма iconИсполнительная власть: особенности организации и деятельности
Италия, Кипр, Польша, Турция, Франция), Кабинет министров (Великобритания, Исландия, Латвия, Мальта, Приднестровская Молдавская Республика,...
Исполнительная власть штатов и ее роль в развитии американского федерализма iconВопросы к экзамену по дисциплине «Административное право»
Предмет изучения науки Административное право, содержание понятий «государственное управление» и «исполнительная власть»
Разместите кнопку на своём сайте:
ru.convdocs.org


База данных защищена авторским правом ©ru.convdocs.org 2016
обратиться к администрации
ru.convdocs.org