Государственное управление как фактор развития социального капитала



Скачать 410.43 Kb.
страница2/3
Дата11.09.2014
Размер410.43 Kb.
ТипДиссертация
1   2   3

III. Основные методологические принципы социологического исследования эффективности реформ государственного управления социальным капиталом.

Структура воспроизводства административного капитала двойственна по своей форме в силу специфического различия между работой по воспроизводству автономии области производства и распределения административного капитала и требованием оптимизации решения социально-экономических проблем, предъявляемым структурам государственного управления. При этом внутренняя форма (анализ автономного существования административного капитала), в виду закрытого характера данной структуры фактически не поддаётся внешнему социологическому исследованию за исключением её формальной составляющей (административные регламенты, и законодательные нормы, регулирующие деятельность гос. чиновников). Поэтому социологическая оценка возможна только относительно внешней формы воспроизводства административного капитала, при чём исходя из идеального требования оптимизации его работы.

Данное идеальное требование есть ни что иное, как социально определённая политическая цель, фактически выражающая цели максимальной оптимизации деятельности бюрократических структур (требование повышения эффективности государственного управления социальным капиталом) и достижения их социально-политической открытости. Уровень реализации данных целей в демократическом обществе неизбежно измеряется критерием доверия общества государственным институтам и конкретным инстанциям административной деятельности во всем многообразии их функций от социальной политики до экономики. В диссертации формулируются прямые (данные опросов общественного мнения, процентное отношение «денежных средств в безналичной форме» к их общей массе) и косвенные (ВВП на душу населения) показатели уровня доверия органам власти и экономической системе, а также степень их достоверности. Показано, что адекватность полученных результатов опросов непосредственно зависит от степени дифференциации вопросов (по социальным характеристикам групп опрашиваемых, градациям уровня доверия и степеней объективности ответов – например, помимо общих вопросов о доверии тем или иным органам власти включение в опросные листы вопросов относящихся к частоте и характеру реальных столкновений гражданина с конкретными органами власти), а также от привязки опросов к конкретным государственным организациям (опросные листы клиентов) и их регулярности.

Социологическая оценка результата (уровень доверия власти) и процессуальных характеристик средств его достижения – две различные методологические задачи. Поэтому методология оценки средств достижения заявленных целей, чтобы не сделать её абстрактным методологическим упражнением, в анализе современных менеджериальных реформ сводится к частным анализам эффективности опытов внедрения новых управленческих инициатив, а также условий, в которых они приобретают эффективность.

Социологическая оценка современных реформ структур воспроизводства административного капитала, приобретает характер оценки результатов реализации частных проектов реформ, т.е. качества самих проектов, таким образом, становящихся собственно методами изменения реальности.

Общей целью реформирования бюрократического аппарата управления в направлении его менеджериализации оказывается постепенное обеспечение прозрачности деятельности исполнительной власти для всего общества, а также обеспечение прозрачности механизма её ответственности перед обществом, что предполагает как решение задачи удешевления государственного аппарата (эффективного расходования средств налогоплатильщиков), так и задачи повышения качества оказываемых государством общественных услуг. Открытость государства бессмысленна в отрыве от его эффективности. Именно поэтому важнейшим критерием оценки эффективности реформирования административной системы оказывается принцип снижения бюджетных затрат на финансирование аппарата государственного управления при одновременном повышении качества предоставления государственных услуг населению. Данный принцип является как важнейшей целью реформ административной системы с точки зрения их менеджериальной направленности, так и важнейшим критерием социологической оценки их успешности.

Как следствие программы реформ государственного управления в целом сводятся к реализации следующих четырёх основных стратегических целей, одновременно являющихся основными критериями оценки успешности реформ:



  1. Снижение государственных расходов: поддержание благоприятного
    климата для инвестиций и конкурентоспособности отечественных
    компаний.

  2. Повышение способностей к развитию и реализации политики:
    преодоление сопротивления реализации законной политики или
    сокращению ряда программ со стороны заинтересованных кругов.

  3. Улучшение выполнения государством функций работодателя:
    превращение государства в ответственного работодателя, привлечение
    достаточного числа работников соответствующей квалификации при
    ограничении совокупных затрат на рабочую силу.

  4. Повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к
    власти со стороны населения и частного сектора: повышение уважения
    и доверия к государству со стороны частного сектора и общественности.

В диссертации формулируются также частные критерии оценки менеджериальных реформ системы государственного управления, служащие в первую очередь, индикаторами уровня прогрессивности систем государственного управления: строгая бюджетная политика, прогрессивные формы учёта и проектные формы бюджетирования, сокращение гарантий занятости в органах власти и ограничение влияния фактора старшинства при принятии решений; приём на должности по результатам независимого тестирования; увеличение разницы в оплате между разрядами при одновременном значительном повышении заработной платы служащим высшего звена; структурное разделение правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных органов власти в качестве независимых друг от друга департаментов; система контрактных отношений внутри органов власти, привязанных к реализации конкретных краткосрочных и долгосрочных проектов, системы оценки компетентности государственных организаций и их отдельных членов и др..

Эффективность данных структурных преобразований оценивается по результату деятельности, т.е. экономическим результатам работы государственных предприятий и качеству оказания услуг населению. Если первый показатель имеет исключительно рыночные критерии оценки, то относительно второго указывается на принципиальную сложность относительно количественной оценки труда чиновников, поскольку государственный сектор стремится достичь зачастую чрезвычайно сложного набора результатов в условиях, когда государственные поставщики услуг действуют при ограниченной или отсутствующей конкуренции в сфере экономически невыгодного для частных вкладчиков производства общественных благ. Кроме того, количественная оценка труда поставщиков государственных услуг должна соотносится с требованиями потребителей относительно скорости и полноты их предоставления. В диссертации анализируются современные формы организации (процедуры и регламенты) предоставления государственных услуг, включающие системы общественного контроля и формы согласования интересов групп потребителей и органов власти в процессе формирования таких организаций и возможной коррекции их деятельности.

Государства с «переходной» экономикой в деле реформирования структур государственного управления сталкиваются с наибольшими трудностями. По оценкам большинства экспертов современную систему менеджериального управления не могут заимствовать развивающиеся страны и страны с переходной экономикой, поскольку в силу отсутствия здесь соответствующей правовой культуры государственным менеджерам нельзя доверять самостоятельного принятия решений об использовании ресурсов. Подобные реформы неизбежно опираются на уже имеющийся высокий уровень дисциплины, правовой и организационной культуры бюрократического аппарата с соответственно низким уровнем вероятной коррупции и патроната, а также на хорошо структурированную политическую систему государства, что ведёт к достаточно чёткому отличию политических назначенцев и кадровых служащих в аппарате управления.

В виду этого фактически важнейшим внутренним для системы государственного управления критерием его эффективности (в отличие от внешнего критерия доверия населения) оказывается само по себе противоречие между публичным характером политических решений и бюрократическим характером их исполнения в форме разделения экономики, политического управления и реализации политических решений. Управление экономическими капиталами государственных предприятий должно быть отделено от государственного управления механизмами циркуляции других видов социального капитала. Данное отделение, по существу является первейшим условием разделения собственников политического и административного капитала внутри государственной власти, поскольку является необходимым условием разумного ограничения использования экономико-административных ресурсов в политических целях. Критерий снижения бюджетных затрат на финансирование аппарата государственного управления при одновременном повышении качества предоставления государственных услуг населению является только следствием последнего, его развитой формой в условиях современных социально-экономически высокоразвитых демократий.

В связи с этим менеджеральные реформы в качестве «передовых», требуют предварительного успешного проведения «основных» реформ. Технически «основные» реформы сводятся к мерам по укреплению дисциплины в государственных органах с целью её закрепления в качестве элемента организационной культуры государственных организаций.

В диссертации выделяются основные и частные критерии эффективности «основных» реформ, среди которых особое внимание уделяется: чёткой спецификации прав собственности на экономический капитал, экономико-правовому оформлению эффективной системы государственного лицензирования и сертификации производства общественных и экономических благ во всех областях общественной жизни и проведению строгой бюджетной политики, мерам по обеспечению открытости государственных органов власти и их подконтрольности общественным организациям, как общим условиям формирования фундамента социальных структур правового государства и гражданского общества.

В соответствии с представленными теоретическими положениями и вытекающими из них методологическими принципами социологического анализа эффективности административных реформ в диссертации дан комплексный социологический анализ процесса реформирования сферы государственного управления отношениями собственности на социальный капитал в Российской Федерации с начала 2000-х годов и оценка эффективности проведённых к настоящему моменту реформ.
ВЫВОДЫ

Обоснованные в ходе теоретического исследования положения и их применение в ходе анализа административных реформ в РФ позволяют сделать следующие основные выводы.

1. Социальный капитал является важнейшим условием взаимного доверия и смысловой определённости деятельности участников социально-экономического обмена, и в этом качестве представляет собой весь комплекс ресурсов, значимых для сохранения институциональной устойчивости общества в целом от политических мнений и прав на их высказывание до разнообразных знаний, практических умений и навыков, формируемых в различных областях социальной активности (экономической, научной, правовой, административной, культурной и т.д.). Следовательно, уровень развития социального капитала общества составляет важнейшее условие развития общества в целом.

2. В современном демократическом обществе накопление социального капитала взаимного доверия и признания субъектов социального процесса непосредственно зависит от характера функционирования государственной власти, понятой в качестве политико-экономического механизма достижения общего блага народа. Эффективность государства заключается в способности к производству особой государственной формы социального капитала, выражающейся в непосредственном признании обществом действий государства, в качестве соответствующих интересам его членов. Реально система государственного управления социальным капиталом в современной демократии понимается исходя из требования решения социальных проблем на основе установления общественного консенсуса относительно их содержания и очерёдности.

3. Данная форма государственного управления социальным капиталом содержит в себе противоречие между публичной политической формой избрания высших представителей исполнительной и законодательной власти и закрытым характером механизма бюрократической организации исполнения политически сформулированных решений по поводу социальных проблем общества. Как следствие, основными условиями обеспечения эффективности государственного управления оказывается: во-первых, принцип разделения политики, управления (задачи постановки целей и задачи их реализации) и экономики; и, во-вторых, создание контрольного механизма обеспечивающего взаимную подконтрольность аппарата государственного управления и общества. В современном обществе в качестве такого механизма фактически выступает последовательное проведение политики по количественной оценке всех видов социального капитала, посредством государственного лицензирования и сертификации всех видов социальной активности, в том числе деятельности самого административного аппарата государства. Количественное исчисление административного капитала государственной власти и соответственно иных видов государственного социального капитала оказывается одновременно единственной формой общественного контроля за ней.

4. В тех обществах, где экономические, политические и управленческие функции смешиваются, возникают условия для формирования недемократических форм управления, поскольку в таких государствах отсутствует необходимый уровень равновесия между полюсами взаимодействия общества и власти. Такое общество не стабильно, в той мере, в какой оно не обладает не силовыми механизмами разрешения конфликтов между элитами и обществом в крайних ситуациях, а общество не способно даже в случае силового давления полностью изменить положения дел, поскольку механизмы управления решениями о паритетном распределении социального капитала отсутствуют, либо не достаточно развиты.

5. По результатам проведённого в диссертации комплексного социологического анализа процесса реформирования сферы государственного управления социальным капиталом в Российской Федерации с начала 2000-х годов, можно констатировать, что в России сложилась именно такая ситуация. Характерная для современной России ситуация в государственном управлении до сих пор заключает в своих основных чертах, несмотря на правовое закрепление демократических институтов, особенности бюрократически-олигархической формы правления. И прежде всего это относится к сохраняющемуся смешению экономических, политических и управленческих функций в деятельности субъектов власти различных уровней. Это мешает нормальному функционированию разнообразных форм частной и кооперативной собственности на конкурентных рынках РФ и во многом подрывает дух здоровой конкуренции, не только в экономической сфере обращения капиталов, но и во всей совокупности социальных отношений, т.е. в сферах производства и циркуляции прав на научный, культурный, юридический, информационный и другие виды капитала. Данные формы социального капитала в современном обществе составляют конкретный потенциал его социально-экономического развития. Поэтому неэффективность государственного управления их циркуляцией, прямо свидетельствует о неэффективности государственного управления в РФ, несмотря на устойчивость общих показателей экономического развития и эффективность бюджетной политики, фактически нейтральных по отношению к важнейшим целям современных демократических государств.

Данные цели, к каковым относятся прежде всего, сокращение дисбаланса доходов различных групп населения, а также обеспечение информационной прозрачности экономических рынков и рынка государственных административных услуг, представляют собой важнейшие условия взаимного доверия общественности и власти. Однако именно в этой области в РФ наблюдается наименьший уровень реальной активности государственной власти. Достаточно отметить тот факт, что до сих пор не приняты основополагающие в этом плане законы «Об административных регламентах» и «О стандартах государственных услуг», проекты которых разрабатываются и обсуждаются с 2003 года.

Обобщая представленные в диссертации анализы хода административной реформы в РФ необходимо отметить, что основная проблема её реализации на данном этапе лежит в плоскости реформирования экономических отношений собственности и институциональных структур регулирования циркуляции экономической формы социального капитала (строгая спецификация прав собственности на экономические активы и другие формы социального капитала, построение системы государственного контроля за их соблюдением: использование независимых контрольных служб и государственного заказа в этой сфере), а также увеличения информационного капитала во всех областях государственной политики (от лицензирования до социальной сферы). Активная социальная политика, направленная на обеспечения доверия общества институтам государственной власти, неизбежно требует создания открытой системы информации как относительно экономических активов всех граждан, так и относительно процедур исполнения решений в области административной деятельности. Информационный контроль оказывается в этой связи единственным эффективным средством регуляции процесса циркуляции экономических капиталов, представляющего собой конечную область конвертации всех видов социального капитала в современном обществе.

Пока не будут приняты эффективные меры в данном направлении государственной политики, любые административные реформы останутся половинчатыми, чем-то средним между новой менеджериальной системой управления и системой жёсткой централизации, прежде всего, доходной части консолидированного бюджета и соответствующей данному порядку бюджетирования системой центрального управления. Это неизбежно в силу того, что децентрализация конкретных менеджерских решений в условиях совпадения политической, управленческой и экономической власти имеет следствием реальный распад системы государственного управления. Прекрасный пример в этой связи как раз и представляют структурные административные реформы в РФ. Так именно в виду возможного развала системы управления в целом оказалось невозможно провести полное разделение правоустанавливающих, контрольных и правоприменительных функций в центральном аппарате исполнительной власти. Как следствие, структурная децентрализация аппарата обернулась его централизацией на уровне прямого подчинения агентств министрам. В широком контексте реформ на субнациональном уровне та же проблема повторилась в связи с определением круга обязанностей местных властей и доходных частей субнациональных бюджетов. Основные сферы доходов оказались централизованы, а выполнение обязательств перед населением поставлено в зависимость от лояльности центральной власти к конкретным субнациональным правительствам.



Рассмотренная в диссертационном исследовании масштабная реструктуризации федеральных органов исполнительной власти показывает, что пока процесс поиска эффективной модели государства идет через самоотделение административной системы от других сегментов общества. Постепенно исполнительные органы обособляются от политики, экономики, гражданского общества, а также от научного и экспертного сообщества. В результате, как движущей силой реформы, так и главным потребителем её решений, по-прежнему, остается сам административный аппарат управления. Новый этап реформ, отмеченный принятием правительством РФ «Концепции проведения административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах», направленной, прежде всего на организацию системы качественного предоставления государственных услуг населению пока далёк от завершения и оценка его реальных результатов дело будущего. Однако административные реформы в России активно продолжаются и, если учитывать превалирующую в политике президента и правительства тенденцию укрепления политической и экономической мощи государства, посредством консолидации всех видов государственного социального капитала, в целом анализ политики государства в направлении реформирования структуры государственного управления и государственной службы свидетельствует о постепенной демократизации общественной системы Российской Федерации.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

  • Саркисов Г.И. Управление государственной собственностью / «Ломоносовские чтения - 2003». МГУ им. М.В. Ломоносова, том 1, М., 2003г. ISBN 5-317-01093-4

  • Саркисов Г.И. Функции государственного управления в условиях глобализации / Всероссийский социологический конгресс «Глобализация и социальные изменения в современной России». М.: Альфа-М, 2006.

  • Саркисов Г.И. Современные модели организации государственного управления социальными отношениями / Журнал «Социология», 2008 №1, М. ИД «Граница»

  • Саркисов Г.И. Административная реформа как фактор становления социального капитала / «Актуальные проблемы экономической социологии: сборник научных трудов студентов, аспирантов преподавателей / [под общ. Ред. Н.Р. Исправниковой, М.С. Халикова]. – М.: Университетская книга, 2008- Вып. №9, -266с.



1 Бурдье П. Практический смысл. СПб., 2000; Бурдье П. Формы капитала. // Западная экономическая социология. М. 2004. С. 519 – 536; Бурдье П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля. // Социология социального пространства. СПб. 2005. С. 220 – 254; Бурдье П. От «королевского дома» к государственному интересу: модель происхождения бюрократического поля. // Там же. С. 255 – 288.

2 Коулман Дж. Капитал социальный и человеческий // Общественные науки и современность. 2001. № 3. С. 122-139. Коулман Дж. Экономическая социология с точки зрения теории рационального выбора // Западная экономическая социология. М. 2004. С. 159 – 184.

3 Патнэм Р. Процветающая комьюнити, социальный капитал и общественная жизнь // МЭиМО, 1995. - № 4; Putnam, R. Bowling Alone: America’s Declining Social Capital // The Journal of Democracy. - 1995. Vol. 6. - № 1.

4 Portes, A. Social Capital: Its Origins and Applications in Modern Sociology // Annual Review of Sociology. - 1998. Vol. 24. - P. 1 – 24.

5 Fukuyama, F. Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. NY: Free Press, 1995; Фукуяма Ф. Социальный капитал // Культура имеет значение. Каким образом ценности способствуют общественному прогрессу. М., 2002.

6 Радаев В.В. Понятие капитала, формы капиталов и их конвертация. // Экономическая социология (электронный журнал). 2002. Т. 3, № 4; Радаев В.В. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы // Журнал социологии и социальной антропологии. 2001. - № 3 - С. 109-130

7 Бусова Н. Культурные корни социального капитала // Социологические исследования. 1999. № 8. С. 144 – 148.

Дискин И.Е. Экономическая трансформация и социальный капитал // Проблемы прогнозирования. 1997. № 1. С. 10 – 21; Дискин И.Е. Социальный капитал в глобальной экономике // Общественные науки и современность. 2003. № 5. С. 150 – 159.

8 Степаненко В. Социальный капитал в социологической перспективе: теоретико-методологические аспекты исследования // Социология: теория, методы, маркетинг. 2004. № 2. С.24 – 41.

9 Стрельникова Л.В. Социальный капитал: типология зарубежных подходов // Общественные науки и современность. 2003. № 2. С. 33 – 41.

10 Барсукова С.Ю. Неформальная экономика России в контексте теории социального капитала // Россия, которую мы обретаем. Новосибирск. 2003. С 276 – 289.

1   2   3

Похожие:

Государственное управление как фактор развития социального капитала iconКурс лекций Профессор Л. Полищук Программа курса
Определение и структура социального капитала. Ценности, нормы и сети. Роль доверия в социальном капитале. Краткая история социального...
Государственное управление как фактор развития социального капитала iconПроблемы формирования социального капитала в условиях социально-экономической модернизации
Сущность и основные закономерности развития социального капитала в современных условиях
Государственное управление как фактор развития социального капитала iconСоциальный капитал как фактор региональных различий
Нормы, которые способствуют формированию социального капитала, включают в себя такие ценности как: правдивость, выполнение обязательств,...
Государственное управление как фактор развития социального капитала iconТематика проектных работ и рефератов к зачету
Общественно- государственное управление школой как фактор качества образования
Государственное управление как фактор развития социального капитала iconЭкономическое значение социального капитала
Л. полищук, кандидат экономических наук, профессор, заведующий Научно-учебной лабораторией прикладного анализа институтов и социального...
Государственное управление как фактор развития социального капитала iconИнвестирование в высшее образование как фактор развития социально-экономических систем
Экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью; экономика)
Государственное управление как фактор развития социального капитала iconГражанская идентичность как социальный капитал
Современной областью экономических и социологических исследований является проблема социального капитала, что, на наш взгляд, отражает...
Государственное управление как фактор развития социального капитала iconГосударственное управление образования псковской области
Государственное управление образования сообщает, что в соответствии со стратегическим планом развития шахматного всеобуча в Псковской...
Государственное управление как фактор развития социального капитала iconГосударственное управление образования псковской области
Государственное управление образования сообщает, что в соответствии со стратегическим планом развития шахматного всеобуча в Псковской...
Государственное управление как фактор развития социального капитала iconФёдоров Андрей Александрович, фгу «Федеральный ресурсный центр по организации подготовки управленческих кадров», директор пленарное заседание
Емельянов Денис Геннадьевич, Министерство экономического развития рф, Департамент экономики социального развития и приоритетных программ,...
Разместите кнопку на своём сайте:
ru.convdocs.org


База данных защищена авторским правом ©ru.convdocs.org 2016
обратиться к администрации
ru.convdocs.org