7 Глава Эволюция государственного администрировани



страница2/9
Дата18.09.2014
Размер2.68 Mb.
ТипДокументы
1   2   3   4   5   6   7   8   9




Предисловие


Методы управления, использованные в частном секторе экономики, рассмотрены в разных монографиях, учебниках и методических материалах. Но, к сожалению, менеджмент государственной администрации, который описывает деятельность государственных органов управления, начиная с республиканского, регионального и местного уровней в Республике Молдова не представлен в виде учебника или научной монографии.

В Республике Молдова в научных статьях государственная администрация в большинстве случаев показана с юридической точки зрения без раскрытия экономических форм управления. Поэтому появилась необходимость разделить государственное управление на две области действия : политико-юридическую и экономическую.

Для ответа на вопросы: что представляют собой методы эффективного управления, как можно определить качество административных структур, в чем состоит специфика и отличие экономической деятельности общественных предприятий, насколько компетентны государственные органы в частном секторе и какие существуют методы приватизации государственных предприятий, находящихся в республиканской и муниципальной собственности, есть необходимость в системе изучения, всего комплекса проблем в рамках общественной, центральной и местной деятельности. И самое важное, что авторы описывают технологию принятия и исполнения решений в органах местного самоуправления.

Поэтому цель поставленная авторским коллективом представляет интерес, который состоит в том, чтобы дать краткую но одновременно обширную концепцию всего спектра проблем и областей деятельности, которые представляют суть эффективного и продуктивного менеджмента государственного управления в области местного самоуправления.

Этот учебник предназначен для студентов, специализирующихся в области менеджмента в рамках государственной администрации, служащим в органах местного самоуправления, которые желают видеть государственную администрацию продуктивной, эффективной и качественной.

Главная идея этой книги исходит из понимания факта, что в данный момент в рамках государственной администрации необходимо использование концепции современного менеджмента, маркетинга а также систематизированных концепции увеличения продуктивности и эффективности труда государственных служащих.

Эта книга будет действительно полезной для понятия механизма поднятия продуктивности и эффективности органов местного самоуправления, используя в широком и систематическом спектре методы и модели менеджмента в региональной и местной экономической деятельности.

Доктор экономических наук,

Доцент,


М. Николаеску.
Глава 1.Эволюция государственного администрирования.

1.1. Основы менеджмент государственной администрации.

1.1.1. Понятие менеджмента государственной администрации.

1.1.2. Эволюция науки государственного администрирования.

1.2.

Государственное управление Молдовой в ретроспективе.

1.2.1. Предпосылки появление Молдавского государства.

1.2.2. Эволюция системы государственного управления в Молдове.

1.2.3. Опыт иностранных государственных систем управления.

1.3. Современное государственное управление в Республике Молдова.

1.1.Основы менеджмент государственной администрации.

1.1.1.Понятие менеджмента государственной администрации.

Менеджмент государственной администрации является наукой которая изучает способ функционирования органов государственной администрации, как они отвечают социальным нормам, как рационально они используют материальные средства и финансы которые им выделяются, как обслуживают людей и одновременно представляют возможность для оптимального функционирования административного аппарата на всех уровнях, для решения в короткий срок и с минимальными затратами существующих проблем, усовершенствование стиля, методов, техники управления и работы с людьми.

Слово «администрация » происходит от латинского ”administer”, что в переводе означает: агент, помощник, слуга или в другом смысле инструмент.

Глагол “administro” означает помогать, управлять или дирижировать.

Понятие администрации имеет 3 основных аспекта:


  • Администрация как деятельность, администрирование;

  • Администрация как структура или организация необходимая в целях администрирования.

Администрация как институт, объединяющий деятельность и структуру, в целях выполнения возложенных политической властью обязанностей, а также для удовлетворения общественных интересов с соблюдением законов ,прав и интересов людей.

Но, среди множества понятий слова «администрация» нас интересует только «государственная администрация», как форма осуществления исполнительной власти в государстве, а также способ ее практического исполнения.

Для более четкого понимания этого слова, будем использовать разъяснение данные в “Dictionary of American Gouvernment and Politics”, который определяет термин “public administration” следующими понятиями:


  • Исполнительная функция правительства, осуществление общественной политики;

  • Организация управления народом и его ресурсами для обеспечения качественного руководства;

  • Искусство и наука управления в приложении к публичному руководству, так как они не ограничиваются только управлением, а включают политический, социальный, культурный и правовой аспекты.

Следовательно, под публичным управлением следует понимать деятельность основанную на принципах предусмотренных Конституцией и другими нормативными актами. В управленческой деятельности в области административного руководства присутствуют два основных и необходимых элемента. Это организационно - структурный и функциональный элементы.

1.1.2.Эволюция науки государственного администрирования.

Государственное управление как наука формировалась довольно долго, в совокупности с другими науками, как следствие преобразований для усовершенствования государственного управления.

Менеджмент государственного управления - это составная часть государственного управления, которая содержит более широкий спектр проблем и включает в себя, наряду с менеджментом, политическую, социальную правовую, культурную сферы, которые совершенствуют управление государственными структурами.

Первые научные начинания управления датируются XVII веком. Понятие "наука управления" появляется в ХIХ веке, но предпосылки его возникновения появились намного раньше.

В ХVII веке профессора из Германии и Австрии проводили курсы камеральных наук. С немецкого Kameralien переводится "наука управления", с латинского слово "камера" - комната, со смыслом финансового учреждения. Сначала камеральные науки изучали управление государственными финансами, а впоследствии - управление всем государством.

Наибольший вклад внёс Lorens von Stein, автор первой работы в этой области "Теория управления".

Во Франции основу науки управления заложил Сарлес-Жан Вонин ("Принципы государственного управления"). Здесь же появляется первая полная работа "Административные исследования", их автор Alexandre Francois Vivien, который наряду с Cerando, Cormentin, Macarel (теоретики административного права) заложил основу для дальнейшего развития науки.

Наука управления получила особое развитие с появлением дисциплины менеджмент. Это понятие содержит совокупность организационных действий и управление на предприятиях в целях адоптации оптимальных решений.

Понятие менеджмент содержит как управленческую деятельность, так и организацию управления. Деятельность менеджеров на предприятии состоит в предвидении линии поведения, в разработке программы и адоптации её к человеческим, материальным и человеческим ресурсам, в установлении норм деятельности. всё это имеет финальной целью процветание предприятия. Это деятельность, которая реализуется на частных предприятиях стала весомой и для государственных служб.

Итак, менеджмент государственного управления, представляет собой практическое приложение науки государственного управления на различных иерархических уровнях.

Менеджмент государственного управления сформировался в результате слияния двух самостоятельных наук коими являются наука государственного управления и менеджмент, что впервые признали в США в начале ХХ века вместе с обострением взглядов на рационализацию труда на научно-технической основе, опробованной отцом науки менеджмент - Тейлором.

Другой великий представитель науки менеджмент - Анри Файоль - создатель термина "управленческая доктрина", являлся президентом ассоциации "Centre d’etudes administratives de Paris" сделал безосновательными любые сомнения относительно полезности использования науки менеджмента в государственном управлении.

1.2.Государственное управление Молдовой в ретроспективе.

1.2.1.Предпосылки появление Молдавского государства.

Самые прогрессивные модели управления в мире основываются на различном историческом опыте, который складывался в течение десятилетий и веков.

Она представляет в то же время и самое древнее традиционное учреждение. В общем, ячейки социальной жизни были сформированы по образу и подобию семьи.

Общество само управлялось, формируя необходимые организационные структуры. Собрание соседей, то есть собирались мужчины, имеющие юридическую и военную подготовку, делили права и организовывали охрану местности, отражая нападения со стороны, собирая необходимую для уплаты долгов, которые были востребованы нападающими в обмен на мир.

Внутренние условия развития и существование внешней опасности, привели к формированию союзов. Союзы не давили на местную администрацию, а дополняли государственные органы.

Первые государственные образования на территории исторической Молдовы начали появляться в середине ХIV века на территории Востока Карпат. Предпосылки для образования средневекового Молдавского государства появились вместе с ростом числа крестьянских аграрных поселений, сгруппированных на протяжении главных рек. Это было фактически несколько местных политических образований с признаками государства, имевших яркие характеристики политических организаций местных обществ в середине ХIV века, которые концентрировали человеческое общество в один союз, находящийся обычно по берегу реки. Так политическое объединение в устье реки Молдова представляло собой ядро будущего государства средневековой Молдовы, в котором проявлялись и различные эволюционные признаки социально-политических структур других государств из Юго-Западной Европы.

Образование Молдавского государства было длительным процессом, который реализовывался через объединение нескольких стран у подножья Карпат под господством воевод. Вместе с образованием государства складывался аппарат, который устанавливал нормы и законы для развития страны. Глава государства - господарь - от старого названия воевод.

Сначала воевод имел полную власть. Он был назначенным хозяином страны, управлял законами, наказанием, судом и войнами. Господарь управлял страной авторитарно. Но на самом деле, он не принимал ни одного решения без Собрания бояр - боярский совет, который выбирался из ряда господствующих семей. Позже они стали выбираться по отличиям на службе и заслугам перед господарями, а также из рядовых людей.

В исполнении государственной власти господарю помогали консультативные органы (для принятия решений) и исполнительные органы (для решения государственных проблем). Высшим органом власти наряду с господарём был господарский совет, игравший очень важную роль в жизни государства.

Наряду с господарём страны в средневековой Молдове существовали:



Господарский совет, избираемый из ряда благородных дворян и состоявший из великих бояр и крупных финансовых собственников. Господарский совет участвовал в принятии многих важных решений, заключал договора господаря, как внешние, так и внутренние, участвовал в юридических и гражданских судебных процессах.

Великое собрание страны - представительный орган с полномо­чиями конституционального института. Оно выступало в качестве консультативного союза в принятии особо важных решений: выбор государя, выпуск мирных договоров и положений о вассальной зависимости, объявление войны, выплата дани иностранным государствам.

Как и во многих других странах в обязанности личных слуг господаря, которые управляли двором и господарским окружением, входили также высшие функции государства.

1.2.2.Эволюция системы государственного управления в Молдове.

В период царствования Романа I (1391 - 1394) Цара Молдовей включала территории от Карпатских гор до Чёрного моря. Система управления приобретает территориальные особенности. Различия в системе управления образовались в период правления Александру чел Бун (1399 - 1342) когда происходил процесс институционализации и централизации системы управления.



Города и пригороды. Древние поселения в Молдове - города или торговые площади были центрами, в которых проживали купцы и ремесленники, с особой организацией сёл, управляемых старостами и боярами.

Таким образом, древний город появляется как центр маленькой организации, окружённый сёлами с единым управлениям и юридическим уставом. Регион, прилегающий к городу и зависящий от него назывался в Молдове "ocol" - термин, который показывает, что речь идёт о поселении, окружающем центральную часть. Сёла из пригорода не подчинялись местному управлению, а полностью управлялись по законам города.

Господарь Молдовы для таких сёл ввёл название "прикреплённые", то есть сёла, прикреплённые к окрестностям центра.

Констатируем, что города действовали в зависимости от решений господаря. Итак, Древние города представляли собой большие поселения с единым центром и развивающимся сельским хозяйством в своих пригородах.

Традиционная форма исторического административного деления Молдовы - Жудец (уезд). Во главе молдавского уезда господарь ставил по 2 пыркэлаба или, как они ещё назывались - старосты. Они, наряду со всеми обязанностями, должны были управлять военным горнизоном в крепостях. То есть в Средневековой Молдове пыркэлаб имел юридическую и публичную власть.

Управление городами. Управление городами в Молдове происходило в двух направлениях: с одной стороны - городская автономия, с другой - законы главы государства - господаря. Городские власти были автономными и управляли самостоятельно, имели право самостоятельного суда, получение доходов и выборов управляющих. Господарь, в свою очередь, как глава государства, имел свои функции: собирал доходы и устанавливал верховную юридическую власть в городе.

Система общего управления существовала в Молдове на протяжении веков периода феодализма.

Исторический аспект затронутой проблемы представлен в следующих исторических событиях:


  • Формирование управления в первых образованиях средневекового молдавского государства;

  • Эволюция системы управления в средние века, начиная с административного объединения Молдовы со времён правления Романа I и Александру чел Бун и заканчивая территориальным разделением в конце XVIII веке;

  • Двойственность систем в Молдове с правой стороны Прута в первую половину XIX века и Левобережья до 1917 года;

  • Демократизация систем управления в Бессарабии и Транснистрии в 1917-1918 годах;

  • Румынское управления в Бессарабии;

  • Создание и эволюция советской системы управления (МАССР в 1924-1940 годах и МССР в 1940-1941 и 1944-1991)

  • Последний этап, самый актуальный, государственного управления РМ в 1991-1997 годах.

1.2.3.Опыт иностранных государственных систем управления.

В 1484 году вследствие завоевания Турецкой Империей крепости Килия, а затем Четате Албэ на территории Молдовы начинается внедрение турецкого управления.

Часть Молдовы не принадлежало Турецкой империи, сохранив при этом независимость. Управление государством осуществлялось при помощи собственных органов. На протяжении этого времени экономическая зависимость от постоянного военного управления перешла к политической зависимости.

Власть господаря во внешней политической области была сильно ограничена. Господарь не мог объявить войну, участвовать в альянсах, заключать договора без разрешения султана. Султан же, в свою очередь, заключал договора относящиеся к Молдове, без совета с господарём.

Внутренней политикой управлял господарь, но бывали случаи вмешательства и в эту область.

Так, сохраняя господарское управление, его прерогативы были ограничены, что означало ограниченность суверенитета страны. Турецкое превосходство перешло в государства прилежащие к Четате Албэ, Килии, Тигины, которые были переделаны турками в административные объединения, управляемые мусульманами, их методами.

В господарский совет, как консультативный орган при господаре (с середины XVI века) входили представители высших слоёв. Боярство входило в эту категорию, что с одной стороны стимулировало борьбу за власть, а с другой - увеличивало роль Совета господаря и членов совета в политике страны. Роль господарского совета, названного турками "диван", повысилась и стала стабильней государственной власти. Всё же господарь был ограничен в правах. Поэтому султан предоставлял гарантии иностранным монархам, которые предлагали финансовую помощь государю для погашения кредитов.

Совет в отсутствии господаря выпускал договора, объектом которых была земля.

Старые названия высших органов, которые владели исполнительной властью сохранились, но центральный аппарат изменился, разделившись на отдельные государственные и частные подразделения.

Доходами и расходами государства управлял Великий Казначей, а доходами господаря - Великий счетовод. Эта ситуация сохранялась до1812 года.

Австрийское управление. Второй тип иностранного управления - австрийское управление, установившееся на Севере Молдовы, в результате присоединения её к Австрии на базе договора, заключённого с турецким султаном 7 мая 1775года. Название этой территории было изменено на Буковину. Австрийское управление просуществовало до осени 1812 года, когда Буковина объединилась с Румынией.

Третья система иностранного управления - русская возникла в районах Молдовы слева от Днестра в результате присоединения Транснистрии к России в 1792, ** в 1812 году согласно мирному договору Бухареста. В результате присоединения Бесарабии к России в 1812 году на этой территории была установлена русская система управления. Этот процесс развёртывался постепенно. Сначала были созданы благоприятные условия. Население Бесарабии облагалось налогом на 2 года. Название Бесарабии было дано в 1813 году с административным центром в Бендерах (1813 - 1818).

Русская система управления делилась на несколько периодов:


  • 1812 - 1818 - период временного управления;

  • 1818 - 1828 - период автономного управления;

  • 1828 - 1872 - региональное управление;

  • 1873 - 1917 - управление губерниями с русскими отличительными чертами.

В периоды регионального и губернского управления существовали следующие органы:

Губернатор, стоявший во главе региона. В 1873 году существовал отдельный губернатор Бесарабии. Существовали следующие административные единицы:

Земства - находились во главе каждого уезда. В то время существовало 7 уездов: Бендеры, Орхей, Кишинэу, Бэлць, Сорока и Хотин. Земства как форма управления была введена в Бесарабии в 1869 году (до этого были пригороды). Уезды Кахул, Измаил, Четатя Албэ, согласно Парижскому мирному договору были возвращены Молдове в 1856 году. В1878 эти 3 области были возвращены России, но румынская система управления оставалась в них до 1917 года.

Волошеств, располагавшихся в Бесарабии было 105, сёл - 1544.

Органами управления в Бесарабии были губернатор, вице-губернатор, губернское земство и консилиум.

Уезды управлялись думой земства, управой земства и канцелярией.

Волошества управлялись думами волошества, управой волошества и канцелярией.

Региональные земства выбирали центральный орган провинции, называвшийся собранием земской губернии. Администрация выбиралась 1 раз в год на 20дней. Не имели право голоса женщины, мужчины до 25 лет, уволенные с государственной службы, приговорённые иностранцы, не принадлежавшие России и евреи.

Управление волошества состояла из собрания волошества, председателя и судей.

Председатель выбирался на общем собрании, проводившимся по воскресениям. Управа волошества была составлена из председателя и 2-7 членов избиравшихся сроком на 3 года. Ими могли быть мужчины старше 25 лет, при чём среди них не должно было быть родственников до второго колена.

Система управления в Бесарабии была идентична российской, отличие было лишь в 3 губерниях на юге.

Изменения российской системы управления произошли весной семнадцатого года. Временное правительство во главе с князем Львовым выпустило несколько декретов, превративших губернаторов в комиссаров.

21 мая 1917 года был выпущен закон об открытых перевыборах депутатов и начале приготовления к конституционным выборам.

1.3.Современное государственное управление в Республике Молдова.

Государственное управление содержит систему с хорошо организованной структурой, представляющей собой совокупность всех её элементов. Таким образом, под структурой понимается модель, в которой приведены в порядок все её элементы, а также связи, устанавливаемые между ними в процессе реализации действующей системы управления. Система государственного управления действует на базе двух главных критериев - территориальный, который отвечает иерархической структуре, и функциональный, отвечающий функционирующей системе. Поэтому целостная система государственного управления представлена в виде смешанной структуры: иерархической и функциональной. С точки зрения территориального аспекта а организационную структуру, государственная система власти делится на 2 категории: центральная власть (Правительство, Министерства, Департамент и другие центральные органы), компетенция которой распространяется на всю территорию страны и местные власти - компетенция распространяется на административно-территориальную единицу или на какую-либо часть национальной территории. Наряду с местными Советами и Примэриями, также существуют децентрализованные государственные службы Министерств и других специализированных органов.

Состав местных органов самоуправления и механизм их действия регулируется действующим законодательством. В Республике Молдова это юридически оформлено в конституции страны и в следующем пакете законов, выпущенных Парламентом: Закон об административно-территориальной организации Республики Молдова, Закон о местном государственном управлении, Закон о муниципии Кишинэу, специальный Закон о территории Гагаузии, Закон о государственных службах, Закон о составе государства - сёла (коммуны) и города (муниципии).

Конституция Республики Молдова, принятая 29 июня 1994 года в своих статьях 109-113 устанавливает базовые принципы местного государственного управления, административно-территориальную организацию, модель формирования и действия сельских, городских и районых властей, а также законодательную форму предписания специальных условий автономии Левобережья Днестра и некоторых районов юга республики, специального статуса через специальные постановления.

Структура системы государственного управления определяется законом который формирует юридический аспект административно-территориальной организации нашей страны, территория которой делится на следующие единицы: районы, города и сёла. Статус каждого из этих 3 типов единиц определяется Парламентом.

В этом порядке село, это населенный пункт которое охватывает население, проживающее на общей территории, имеющее социально-культурные и экономические отношения, традиции и обычаи. Два или более села могут объединяться и образовывать коммуну.

Город - это административно-территориальное объединение, более развитое, чем село с экономической и социальной точек зрения, имеющее муниципально-хозяйственные доли в административной, производственной, коммерческой, политической и культурной жизни перед населением, в большей степени в промышленности, в сфере государственных услуг и в различных сферах интеллектуальной деятельности.

Горда, которые имеют особую роль в экономической, социально-культурной, научной и производственной жизни страны, получают статус муниципия. Согласно закону такой статус присвоен: Кишинэу, Бендер, Бэлць и Тираспол. Муниципии могут иметь в своём составе и автономные административно-хозяйственные единицы и другие местности. В пределах территорий этих административно-хозяйственных единиц действуют местные органы власти.

В современном обществе абсолютно необходимо устанавливать структуру местной государственной власти, то есть устанавливать оптимальные размеры аппарата. Юридически не только разрешается, но и обязывается иметь прогрессивную административную структуру. Согласно Конституции РМ, местное управление должно действовать от имени народа через прямые формы демократии, основываясь на участии населения в обсуждении и решении самых важных проблем, включая участие и осуществление контроля над деятельностью местных органов власти.

Закон, имея в виду публичное самоуправление определяется как власти, местного самоуправления, которые создаются в сёлах (коммуны), городах (муниципии) и районах (уезды). Все эти территориально-административные объединения являются юридическими лицами.

Локальная автономия реализуется через следующие власти местного управления: с одной стороны, советы, как совещательные власти, с другой - сельские примэрии (общинные), городские (муниципии).

Другой основной принцип, предусмотренный Конституцией и в соответствующем законе, - территориальная децентрализация. Её главное предназначение - разрешить коллективам или государственным службам самоуправляться, но под контролем специализированных органов. Сущность административной децентрализации состоит в преобразовании отдельных властей в административно-териториальные обьединения для того, чтобы проблемы, интересующие насиление, были решены на соответствующем уровне: своевременно и оперативно.

Итак, децентрализация означает передачу некоторых функций центральных органов власти местному управлению.

Глава 2.Местное самоуправления.

2.1. Институт местного самоуправления.

2.1.1. Определение местное «самоуправление».

2.1.2. Классификация органов местного самоуправления.

2.1.3. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.

2.2. Структуры управления местным образованием.

2.2.1. Принципы формирования структуры управления местным образованием.

2.2.2. Элементы структур органов местного самоуправления.

2.2.3. Модели местного самоуправления.

2.2.4. Образование органов местного самоуправления.

2.1.Институт местного самоуправления.

2.1.1.Определение «местное самоуправление».

Местное самоуправление это - разновидность власти, которая формируется выборным путем и осуществляется в компактных (с точки зрения территории и численности населения) сообществах, с целью оказания их населению коммунальных и социальных услуг, а также:


  • частично осуществляется самим населением;

  • минимально отчуждена от населения, зависима от бюрократической иерархии государства;

  • максимально ответственна перед населением, использует его инициативу в качестве управленческого ресурса.

Основные аргументы в пользу необходимости развития и укрепления этого института таковы:

1. Эффективность.

2. Ответственность.

3. Близость к населению.

4. Государственное значение местного самоуправления.

На протяжении уже более, чем пяти лет законодательную и исполнительную власть сотрясают дискуссии о системе государственного устройства. Одним из наиболее спорных вопросов, который мучает многих, является судьба местного самоуправления.

До сих пор еще бытуют расхожие мнения о том, что "демократия дело дорогое и нам пока не по карману" и о том, что в кризисной ситуации необходимо укрепление административной вертикали для сохранения управляемости государством.

В связи с этим хотелось бы сделать ряд принципиальных замечаний, без понимания которых все рассуждения о пользе или вреде местного самоуправления беспочвенны.

1. Местное самоуправление появляется там и тогда, где требуется регулирование общественных интересов (прежде всего хозяйственных) на самом нижнем уровне. Исторически идея местного самоуправления или муниципального социализма появляется с разрушением натурального хозяйства и появлением рыночных отношений. Когда появление разного рода мелких собственников и производителей потребовало регулирование отношений в обществе на самом низовом уровне. Изменение экономической системы неизбежно влечет за собой изменение властных отношений.

2. Становление местного самоуправления в абсолютном большинстве стран происходило в крайне тяжелые кризисные моменты их истории. Поскольку становление местного самоуправления означает на деле перераспределение властных и финансовых полномочий между уровнями власти, а как известно, властью добровольно никто не делиться. Государство отдает свои полномочия на места именно потому, что само не справляется с ними.

3. С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективней централизованной. Поскольку, объект управления в данном случае максимально приближен к субъекту управления.

Проблем, стоящих перед местными сообществами, - неисчислимое множество. Остановлюсь только на тех, которые представляют наибольшую угрозу для развития института местного самоуправления.

Неравномерность экономического развития территорий. В стране не так уж много территорий с идеальными условиями для развития местного самоуправления, предполагающими хотя бы частичную способность местного сообщества самостоятельно себя обеспечивать.

Финансы. В большинстве стран с развитым местным самоуправлением генеральным источником обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В современной Молдове эти источники способны покрыть не более 20-25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. В том числе и по той причине, что местные бюджеты несут на своих плечах львиную долю расходов по обслуживанию жилищно-коммунального сектора.

Проблема крупных городов. Власть в крупных городах отчуждена от населения. По-видимому, в применении к крупным городам следовало бы ввести термин "муниципальное управление", насытив его особым законодательным содержанием, отличным от того, которое связано с местным самоуправлением как институтом, максимально приближенным к населению.

Не смотря на все выше перечисленные проблемы местное самоуправление - это те ресурсы, на которые нужно делать ставку, решая задачу создания новых механизмов интеграции и социально-экономического развития страны. Особая ценность этого ресурса в том, что он чрезвычайно динамичен и обладает тенденцией к ускоренному саморазвитию. Положительное значение этих характеристик перевешивает те возможные риски, с которыми неизбежно связано интенсивное становление нового для нас института.

2.1.2.Классификация органов местного самоуправления.

Любые классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Они являются определенным приемом, с помощью которого упрощается задача исследования явлений. Поэтому нельзя назвать какие-либо “объективные” основания для классификации. Эти основания формулируются сознательно применительно к тем явлениям, которые исследуются, и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования.

При изучении органов местного самоуправления как субъекта управления муниципальным хозяйством мы будем использовать следующие основания для классификации этих органов:


  • по способу образования;

  • по назначению (степени специализации);

  • по предметам ведения;

  • по способу принятия решений;

  • по типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, разве что следует отметить обязательность наличия выборного органа в муниципальном образовании как один из основных принципов местного самоуправления, то другие создаются по мере необходимости и, в свою очередь, могут подразделяться:

  • формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (напр., комиссии представительного органа);

  • на основе назначения (местная администрация);

  • на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п.

По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения “отраслевые” органы, то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (возможно несколькими).

Деление по предметам ведения мы связываем с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.

Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.

Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества), - мы приходим к выводу, что они (органы) должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании и, в конечном итоге, разработке проекта развития муниципального образования (поэтому мы используем термин “проектная функция”) и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому - “программная функция”), направленной на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. Отметим сразу, что речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается, в том числе, и принятием нормативных правовых актов.

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, единоличным должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом мы различаем в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

В заключение необходимо отметить, что классификация органов местного самоуправления может проводиться и по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи - определению по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должна быть выработка на его основе предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, или определение необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальных образованьях.

2.1.3.Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Среди многих проблем, связанных со становлением и развитием местного самоуправления, одна из них занимает особое место. Это проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, когда местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от системы государственных органов.

Необходимость местного самоуправления возникает там и тогда, где и когда усложняются хозяйственные и другие отношения. В условиях единой государственной собственности (социалистический период) необходимости в местном самоуправлении практически нет. В условиях многообразия форм собственности местное самоуправление неизбежно.

До того, как приступить к рассмотрению форм взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, заметим еще, что из двух основных составляющих местного самоуправления - властной и хозяйственной - в отличие от государственной власти, преобладает хозяйственная. Власть местному самоуправлению, то есть возможность принимать общеобязательные решения, нужна постольку, поскольку эти решения обеспечивают функционирование муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных условий проживания граждан в данном населенном месте.

Чтобы понять, как государственная власть может воздействовать на органы местного самоуправления, напомним основные принципы, на которых основана местная власть.

Во-первых, принцип “подзаконности”, то есть функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом.

Во-вторых, принцип “выделенной компетенции” - наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которой они самостоятельны.

В-третьих, принцип “ресурсной обеспеченности” - наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий.

В-четвертых, принцип “выборности”, иначе говоря, требование об обязательности выборных органов в системе местного самоуправления.

Инструмент воздействия задан первым принципом. Основным инструментом (а в идеальном случае и единственным) должен быть закон. Что это дает тому и другому уровню? Для государственной власти это обеспечивает гарантию того, что местное самоуправление будет функционировать в пределах тех установлений, которые определены принятые этой властью законами. Для местного самоуправления это гарантия от волюнтаристского вмешательства в деятельность его органов государственных чиновников. Закон обеспечивает достаточную стабильность отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В случае возникновения спора ситуация может быть разрешена независимой и непредвзятой стороной.

Сама “выделенная компетенция” является объектом регулирования со стороны государства, так как устанавливается она как раз законом. Но в том объеме, в котором компетенция местного самоуправления установлена, она является собственной компетенцией органов местной власти и вмешательство в нее запрещено. Как мы видим, баланс интересов обеспечивается и здесь.

“Ресурсная обеспеченность” находится в том же ряду объектов регулирования. Источники доходов местных бюджетов, объекты муниципальной собственности передаются местному самоуправлению государством посредством принятия законов. С другой стороны, у государства есть обязанность передать ресурсы местному самоуправлению в объеме, соответствующем решаемым органами местного самоуправления задачам, и передать их на долговременной основе, следовательно, обеспечить местному самоуправлению возможность самостоятельного и долгосрочного планирования и осуществления своей деятельности.

Выборность местной власти регулируется государством в части обеспечения гарантий избирательных прав граждан посредством установления законом порядка проведения выборов, то есть избирательных процедур, гарантирующих свободное волеизъявление граждан.

Названные механизмы взаимодействия можно было бы определить как “взаимодействие по инициативе сверху”. Но возможно и “взаимодействие по инициативе снизу”. Мы не относим к механизмам взаимодействия рабочие контакты между государственными и муниципальными чиновниками, потому что это обычное, но не формализованное явление в условиях определенной автономизации властей различного уровня. Поэтому “взаимодействие по инициативе снизу” будем рассматривать как процесс реализации установленных процедур. Выясняется, что и в этом случае взаимодействие осуществляется посредством принятия законов. У органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством есть право законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти. Таким образом, при необходимости разрешить какой-либо вопрос, отнесенный к компетенции региональных органов государственной власти, органы местного самоуправления выступают в качестве субъекта законодательной инициативы и вносят необходимый им законопроект.

Кроме названных, существуют формы постоянного взаимодействия двух уровней власти. К ним следует отнести всякого рода совместные рабочие органы - группы, комиссии, - как постоянно действующие, так и временные, сформированные для решения какого-либо частного вопроса.

Следующим крупным вопросом, который должно решить государство во взаимодействии с местным самоуправлением, является формирование ресурсной базы местного самоуправления. Какой принципиально она должна быть, говорилось выше. Здесь же попытаемся сформулировать основные подходы к созданию необходимой базы и отметим два аспекта проблемы - формирование финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы.

При формировании финансовой основы местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источники доходов между бюджетом страны и местными бюджетами и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов.

Как показывает зарубежный опыт, имеет смысл также предоставить органам местного самоуправления право установления собственных видов налогов.

Кроме видов доходных источников необходимо определить еще минимально необходимый объем поступлений в местные бюджеты. Органы государственной власти должны руководствоваться при этом несколькими критериями.

При любых условиях за местными бюджетами должны быть закреплены источники доходов, обеспечивающие удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов.

2.2.Структуры управления местным образованием.

2.2.1.Принципы формирования структуры управления местным образованием.

Любая управленческая деятельность подразумевает под собой наличие ряда обязательных элементов. Прежде всего она сопряжена с этапностью ее осуществления и видами принимаемых управленческих решений. С точки зрения этапности нам необходимо выделить следующие этапы:


  • Аналитический этап. На котором происходит анализ проблемы, вычленяются возможные пути ее решения.

  • Этап постановки задачи. На этом этапе происходит вычленение приоритетов деятельности.

  • Этап принятия управленческого решения. На этом этапе определяется технология и алгоритм решения задачи, устанавливаются конечный и промежуточные результаты.

  • Этап исполнения решения. В ходе этого этапа происходит конкретная деятельность по реализации управленческого решения.

  • Этап оценки результатов. В ходе этого этапа проводится анализ результатов деятельности с точки зрения соответствия полученных результатов, и сам этот этап предшествует очередному аналитическому этапу и новому циклу.

Из приведенного выше перечня этапов становиться понятным, что при построении структуры управления местными образованием необходимо учитывать то обстоятельство, что все эти этапы должны быть структурно обеспечены в ходе управленческой деятельности.

Не менее важным является и то, что управленческие решения напрямую зависят и от вида или характера принимаемых решений. Другими словами, каждое структурное подразделение должно четко осознавать пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующий вывод, что структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:


  • процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

  • комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;

  • завершенность и поступательность развития.

С этой точки зрения и сформулированы принципы перечисленные ниже.

Принцип целевой ориентации муниципального образования. Развитие любого местного образования как и его возникновение базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития является наиболее важным и значимым элементом управления.

Первичное определение целей и задач деятельности местного образования происходит при формировании самого местного образования посредством определения компетенции местного образования.

Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления существуют два основных способа наделения органов местного самоуправления:


  • возложение определенных обязанностей со стороны государства через закон;

  • возложение определенных обязанностей со стороны населения через Уставы муниципальных образований.

Соответственно, данным приоритетам и должна формироваться структура как органов исполнительной власти, так и внутренняя структура представительного органа местного самоуправления.

Принцип горизонтального разделения функций. Как уже указывалось выше, функции исполняемые органами местного самоуправления достаточно различны. Причем разделение функций проводится как по вертикали так и по горизонтали. Под разделением функций по горизонтали мы подразумеваем разграничение функций между органами и должностными лицами одного уровня. Спектр возможного разделения функций достаточно широк. Так традиционная для нашей страны схема разграничения функций предусматривает деление их на представительные и исполнительные.

Подобное вычленение функций и закрепление их за конкретными органами определяется населением муниципального образования и закрепляется в уставе.

Хотелось бы сделать лишь ряд принципиальных замечаний по этому поводу.

Разграничение функций не обязательно должно подразумевать создание под каждую из функций отдельных органов. Так английская комиссионная система подразумевает, что руководство исполнительными структурами осуществляют выборные муниципальные политики, являющиеся одновременно членами представительного органа.

Детальное разграничение функций и создание отдельных органов для их исполнения, является прежде всего механизмом взаимного контроля за их деятельностью. И следовательно, должно применяться прежде всего в крупных муниципальных образованиях, где существует достаточно многочисленная и сложная управленческая система.

Для небольших местных образований вполне применима схема при которой эти функции группируются, а иногда и рассматривается возможность непосредственного осуществления ряда функций самим населением местного образования.



Принцип вертикального разделения функций. Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль имеет система вертикального взаимодействия. Поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых немыслимо управления местным образованием.

Крайне важным при написании Устава местного образования определить систему отношений с разными видами субъектов этих отношений. Попробуем определить их по видам их деятельности:



  • Хозяйствующие субъекты, как местных так и иных форм собственности;

  • Общественные организации, объединения граждан иные формы самоорганизации;

  • Территориальные отделы администрации и местные учреждения.

Говоря об отношениях первой группы необходимо сразу определить, что органы местного самоуправления осуществляют несколько различных функций, которые соответственно должны найти свое отражение в структуре управления.

Во-первых, в отношении всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как орган нормативный, имеющий право регулировать определенные виды хозяйственных отношений и издающий обязательные для исполнения на территории местного образования нормативные акты и общеобязательные правила.

Во-вторых, орган местного самоуправления выступает для большинства хозяйствующих субъектов в роли заказчика на определенные виды работ, причем в последнее время эта роль все время возрастает.

В-третьих, для абсолютно для всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности.

И наконец, в-четвертых, для местных предприятий орган местного самоуправления выполняет функции собственника.

Как мы видим из перечисленных функций, все они должны осуществляться в различных структурных подразделениях, и взаимодействие с хозяйствующими субъектами должно строиться на разных принципах.



Принцип одноуровневости бюджета. При изложении предыдущего принципа мы договорились о том, что могут существовать территориальные структурные подразделения органов местного самоуправления. Так, в крупном городе могут существовать районные администрации, а в сельском районе старосты сел или волостей.

Принципиально важным является при построении подобных структур принцип сохранения одноуровневости бюджета, поскольку в законодательстве по вопросам местного самоуправления установлены равные права для местных образований. В связи с этим появление местных бюджетов на уровне территориальных структурных подразделений приведет к образованию самостоятельного образования. Даже без создания муниципального образования, управление подобными бюджетами крайне затруднено, из-за невозможности разграничения полномочий с подобными территориями.

Для стимулирования инициативы территориальных органов можно использовать определенную автономию в рамках сметы расходов или разрешить образование внебюджетных целевых фондов.

Принцип комплексности. Этот принцип крайне важен для целостности при построении структуры. И прежде всего требует при анализе структуры исходить из целостности той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции задействованы все структуры администрации. Так, например, в бюджетном процессе задействованы абсолютно все структуры администрации и следовательно, крайне важно определить место и роль каждой из них.

В заключение хотелось бы отметить, что формирование структуры управления муниципальным образованием, процесс сложный и многомерный, поэтому к данной проблеме требуется комплексный подход.

2.2.2.Элементы структур органов местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В связи с этим можно предложить несколько организационных вариантов, обобщающих как молдавский, так и зарубежный опыт, для последующего выбора в каждом конкретном случае одного из этих вариантов или их некоторой модификации с учетом местных условий и традиций.

Основными элементами структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании являются глава местного самоуправления, представительный орган местного самоуправления, местная администрация, рассматриваемые в широком смысле в зависимиости от исполняемых функций и имеющихся полномочий.

Структура или, точнее, система органов местного самоуправления определяется элементами и отношениями между ними.

По различным основаниям возможны следующие варианты:

I. По способу образования органов:

1. Глава местного самоуправления:

а) избирается всем населением;

б) избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов;

в) назначается представительным органом местного самоуправления по результатам конкурса;

2. Представительный орган местного самоуправления (коллегиальный выборный орган):

а) избирается на основе мажоритарной системы выборов;

б) избирается на основе пропорциональной системы выборов, в том числе по единому многомандатному муниципальному округу;

в) избирается на основе смешанной избирательной системы.

3. Местная администрация:

а) формируется главой местного самоуправления самостоятельно;

б) формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления;

в) в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа местного самоуправления, в остальной части - главой местного самоуправления самостоятельно.

II. По месту главы местного самоуправления в структуре органов местного самоуправления:

1. Глава местного самоуправления возглавляет местную администрацию;

2. Глава местного самоуправления возглавляет представительный орган местного самоуправления;

3. Глава местного самоуправления возглавляет и местную администрацию, и представительный орган местного самоуправления.

III. По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и представительным органом местного самоуправления:

1. Участие главы местного самоуправления в работе представительного органа местного самоуправления:

а) глава местного самоуправления организует работу представительного органа местного самоуправления без права решающего голоса;

б) глава местного самоуправления участвует в работе представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса (возможно не по всему кругу вопросов, отнесенному к компетенции представительного органа местного самоуправления).

2. Право отлагательного вето:

а) глава местного самоуправления имеет право отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления;

б) глава местного самоуправления не имеет права отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления.

IV. По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и местной администрацией:

1. Глава местного самоуправления лично руководит деятельностью местной администрации;

2. Глава местного самоуправления осуществляет общее руководство; оперативно руководит местной администрацией назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель местной администрации;

3. Глава местного самоуправления не участвует в деятельности местной администрации; местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) местной администрации.

Выбор варианта из предложенных выше может быть сделан как представительным органом местного самоуправления, так и решением местного референдума.



Структура представительного органа местного самоуправления. При установлении структуры представительного органа местного самоуправления имеет смысл использовать уже ставшие традиционными формы организации его работы такие, как постоянные и временные депутатские комиссии, фракции и группы.

Вопрос о конкретной структуре целесообразнее решать самому представительному органу с последующим закреплением в уставе муниципального образования либо в прилагаемом к нему регламенте представительного органа местного самоуправления.



Структура местной администрации. Принципиально важной является оптимизация структуры местной администрации, так как от эффективности ее деятельности зависит управляемость и функционирования систем жизнеобеспечения муниципального образования.

Несмотря на невозможность унификации структур местных администраций в связи с существенными различиями объектов управления (численность населения, размер территории, развитость инфраструктур и т.д.), более точно, чем в случае с общей структурой органов местного самоуправления и структурой представительных органов местного самоуправления, можно сформулировать основания и принципы структурирования административных органов. Это связано с тем, что данный вопрос зависит в основном не от традиций и политической ситуации, а решается в рамках чисто управленческих подходов к созданию соответствующих структур.

Основные функции органов местного самоуправления, в частности местных администраций, определяются законодательством на основании перечня вопросов местного значения и тех вопросов, которые передаются органам местного самоуправления законами и договорами.

Этот перечень складывается из:

а) вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления:

1. владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

2. формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

3. охрана общественного порядка;

б) вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления центральными законами

1. комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

2. муниципальное образование;

3. муниципальное здравоохранение;

4. жилищно-коммунальное хозяйство;

5. пожарная безопасность;

6. регулирование земельных отношений на территории муниципального образования;

7. охрана окружающей среды;

8. муниципальные дороги и муниципальный транспорт;

9. муниципальная статистика и муниципальные архивы;

10. торговля, общественное питание и бытовое обслуживание;

11. культура, физическая культура и спорт в муниципальных образованиях;

12. социальная поддержка населения;

13. муниципальные информационные системы, местные средства массовой информации;

в) вопросов государственного значения, по решению которых отдельные полномочия возложены на органы местного самоуправления законом Республике Молдова, в частности:

1. ведение воинского учета;

2. запись актов гражданского состояния;

3. архитектурно-строительный контроль;

г) вопросов, решение которых передано договорами;

д) вопросов, принятых к своему ведению самостоятельно в соответствии с действующим законодательством.

Большинство из этих вопросов не может быть в полном объеме решено органами местного самоуправления. Поэтому при определении структуры местной администрации необходимо основываться на полномочиях по решению перечисленных вопросов, предоставленных или возложенных на органы местного самоуправления органами государственной власти. Кроме того необходимо учитывать наличие органов двойного подчинения, являющихся территориальными органами государственной власти и управления.

Исходя из вышеизложенного, можно предложить следующие основания и принципы при формировании местных администраций.



1. В сфере местных бюджетов. К полномочиям местной администрации должны быть отнесены разработка и исполнение бюджета. Следует разделить экономическое прогнозирование, поиск (формирование) дополнительных источников доходов местного бюджета и формирование расходной части, исполнение и текущий контроль за исполнением бюджета. Поэтому целесообразно наличие отдельно финансовых (экономических) и бюджетных (бухгалтерских) подразделений в местной администрации.

2. В сфере управления муниципальной собственностью. Основная часть муниципальной собственности как правило передается в оперативное управление и полное хозяйственное ведение муниципальным предприятиям, учреждениям и организациям. Оставшаяся часть муниципальную казну, из чего следует необходимость создания муниципального казначейства или (и) иного структурного подразделения администрации, осуществляющего управление этой частью собственности, а также контролирующего использование переданной муниципальной собственностью. Наличие таких органов обуславливается также необходимостью обеспечения процедур сдачи в аренду, продажи и иных действий, связанных с осуществлением отдельных прав собственника.

3. В сфере земле- и природопользования. По отношению к земельным и иным природным ресурсам органы местного самоуправления осуществляют права собственника и права органа власти, то есть вопросы землепользования, землеустройства, регулирования земельных отношений, контроля за рациональным использовании земельных и иных природных ресурсов в том или ином объеме будут решаться местными администрациями. Для исключения дублирования функций вероятно имеет смысл создание соответствующих органов в местных администрациях и передача им отдельных государственных полномочий.

4. В сфере жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, транспорта. Практика показывает, что проявляется тенденция к переходу в этой сфере на отношения заказчик-подрядчик, где единым заказчиком выступает подразделение местной администрации, подрядчиками могут быть как муниципальные предприятия, так и предприятия любых форм собственности. Это позволяет сократить управленческий аппарат местной администрации, а также существенно экономит бюджетные средства за счет конкурсного предоставления муниципального заказа на наиболее выгодных для органов местного самоуправления условиях.

5. В сфере градостроительства. Очевидно, что вопросы рациональной застройки поселений прежде всего касаются органов местного самоуправления. Поэтому необходимо создание архитектурной службы в местной администрации. Вопросы государственного архитектурно-строительного контроля могут быть возложены на эту службу, либо осуществляться органом двойного подчинения. В конечном итоге это будет определяться размером поселения.

6. В сфере образования. К полномочиям органов местного самоуправления целесообразно отнести вопросы организации, строительства, ремонта, содержания учреждений образования и выплату заработной платы работникам этих учреждений. В случае предоставления учреждениям образования прав юридического лица функции местной администрации в этой сфере значительно сокращаются.

7. В сфере здравоохранения. Ситуация аналогична указанной в предыдущем пункте.

8. В сфере охраны общественного порядка.

9. В сфере пожарной охраны.

10. В сфере информационного обеспечения. Учитывая практически подтвержденную значительную экономию за счет внедрения информационных технологий, целесообразно создание в местной администрации службы информатизации.

Возложенные полномочия по ведению муниципальной статистике и муниципальных архивов влекут за собой обязательное создание соответствующих подразделений.

Муниципальные средства массовой информации действуют в правовом режиме самостоятельных предприятий в соответствии с законодательством.

В достаточно больших муниципальных образованиях имеет смысл для целенаправленной работы с населением через средства массовой информации создавать пресс-службы.



11. В сфере культуры, физической культуры и спорта. Содержание объектов культуры, физической культуры и спорта, их функционирование могут обеспечиваться в том же порядке, что и другие муниципальные учреждения м предприятия. В достаточно крупных муниципальных образованиях с большим количеством соответствующих объектов возможно создание специализированных подразделений администрации.

12. В сфере социальной поддержки населения. Социальная защита населения осуществляется государственными структурами. В то же время в существующих условиях вопросы социальной поддержки имеют одно из приоритетных значений. При условии наличия средств возможна дополнительная социальная поддержка населения органами местного самоуправления. Во всяком случае с учетом ситуации необходимо наличие в структуре местной администрации соответствующего подразделения. С целью экономии средств на содержание управленческого аппарата целесообразно создание по блоку социальных вопросов единого подразделения в администрации.

13. В сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания. Указанные услуги должны оказываться населению как правило предпринимательскими структурами. Для поддержания уровня цен на социально значимые товары и услуги и поддержки малообеспеченных слоев населения необходимо создание в этой сфере муниципальных предприятий, управление которыми осуществляется в том же порядке, что и другими муниципальными предприятиями.

Конкретная структура администрации, разделение или совмещение полномочий структурными подразделениями, их штатная численность будут определяться:



  • численностью населения,

  • возможностями местного бюджета,

  • развитостью инфраструктуры муниципального образования.

С целью сокращения расходов на содержание управленческого аппарата и стимулирование оптимизации структуры местной администрации возможно применение такого механизма, как установление предельного процента расходов местного бюджета на обеспечение деятельности местной администрации, не вмешиваясь в решение вопроса об установлении ее структуры.

2.2.3.Модели местного самоуправления

Здесь мы можем поставить перед собой задачу выявления на основе обобщенной практики укрупненных моделей организационных структур управления муниципальными образованиями, на базе которых могут формироваться структуры органов местного самоуправления, соответствующие конкретным объектам управления.

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: “С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:



  • муниципальный избирательный корпус как база;

  • вышедший из его лона распорядительный совет;

  • исполнительный орган;

  • наверху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.

Начиная с 20-х г.г. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.”

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления - представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества:



Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица;

Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа;

Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов.

Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании мы будем использовать в отношении структурных единиц наименования “мэр”, “совет”, “администрация”).

М
одель “сильный мэр - совет”


Отметим характерные особенности этой модели. Мэр и совет избираются всем населением. “Сильным” мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий:

  • мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета;

  • самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации;

  • единолично руководит деятельностью администрации;

  • организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом.

Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.

М
одель “слабый мэр - совет”


В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета. “Слабость” его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет право вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

Модель “совет - управляющий”



В модели “совет - управляющий” должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.


М
одель “городская комиссия”


Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.
1   2   3   4   5   6   7   8   9

Похожие:

7 Глава Эволюция государственного администрировани iconКнига содержит избранные главы первой части классического труда выдающегося английского историка Эдуарда Гиббона "История упадка и крушения Римской империи"
Глава 11 (XXIV-XXV)Глава 12 (XXVII)Глава 13 (XXVIII)Глава 14 (XXIX)Глава 15 (XXXI)Глава 16 (XXXIII)Глава 17 (XXXIV)Глава 18 (XXXV)Глава...
7 Глава Эволюция государственного администрировани iconДжон Максвэл Создай команду лидеров Содержание: Глава 1 Глава 2 Глава 3 Глава 4 Глава 5 Глава 6 Глава 7 Глава 8 Глава 9 Глава 10
Элсмеру Таунзу, пастору и другу, который укреплял во мне желание максимально реализовать мои потенциальное возможности, а более всего...
7 Глава Эволюция государственного администрировани iconДион Форчун
Неписаная Каббала Глава Скрытое бытие Глава Древо Жизни Глава Высшая Триада Глава Узоры Древа Жизни Глава Десять Сфир в четырех мирах...
7 Глава Эволюция государственного администрировани iconДион Форчун Мистическая Каббала
Неписаная Каббала Глава Скрытое бытие Глава Древо Жизни Глава Высшая Триада Глава Узоры Древа Жизни Глава Десять Сфир в четырех мирах...
7 Глава Эволюция государственного администрировани iconБерейшит 2 Глава Ноах 4 Глава Лех Леха 7 Глава Вайера 10 Глава Хае Сара 13 Глава Толдот 17 Глава Вайеце 20
Почему в Торе упоминается созданием Шамаим
7 Глава Эволюция государственного администрировани icon11 раздел вопросы теории 13 Глава Эволюция теоретических представлений и базовых концепций дкп ЦБ

7 Глава Эволюция государственного администрировани iconПравовое регулирование англо-сикхских отношений и эволюция государственного строя в панджабе в XIX в. (Историко-правовое исследование)
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Владимирского государственного гуманитарного университета
7 Глава Эволюция государственного администрировани iconКнига первая над законом глава 1 Глава 2 Глава 3 Глава 4 Глава 5
Стремительно развивающаяся авантюрная история с участием людей, способных в ряде аспектов дать фору персонажам „Далласа и „Династии“…...
7 Глава Эволюция государственного администрировани iconТретья. Рука джексона глава четвертая. Рабы машины глава пятая. Клуб филоматов глава шестая. Тени будущего глава седьмая. Видение епископа глава восьмая. Разрушители машин
Понимание это возникает у нас при чтении. Мы как бы сливаемся с действующими лицами этой отзвучавшей
7 Глава Эволюция государственного администрировани iconКнига сатаны 5 дьявольская диатриба 5 глава I 6 глава III 7 глава IV 7 глава V 8
Слишком долго вопросы Сатанинской магии и философии освещались правоверными писаками с глазами, широко вытаращенными от обуявшего...
Разместите кнопку на своём сайте:
ru.convdocs.org


База данных защищена авторским правом ©ru.convdocs.org 2016
обратиться к администрации
ru.convdocs.org