7 Глава Эволюция государственного администрировани



страница8/9
Дата18.09.2014
Размер2.68 Mb.
ТипДокументы
1   2   3   4   5   6   7   8   9
Глава 8.Финансовый менеджмент местных органов власти.

8.1. Финансы местного самоуправления.

8.1.1. Проблемы финансов местного самоуправления.

8.1.2. Состав местных финансовых ресурсов.

8.1.3. Местные бюджеты - главная финансовая база органов местного самоуправления.

8.1.4. Финансовые ресурсы предприятий, направляемые на развитие территории .

8.1.5. Муниципальные внебюджетныф фонды.

8.2. Методы финансовой оценки и принятия решений.

8.2.1. Введение к оценке финансового состояния.

8.2.2. Разработка финансовой политики.

8.2.3. Калькуляция издержек муниципальных услуг.

8.3. Методы управления доходами и прогнозирования.

8.3.1. Стратегия проведения исследования доходов.

8.3.2. Долгосрочное прогнозирование доходов и расходов.

8.3.3. Анализ финансового влияния.

8.4. Долгосрочное финансовое планирование.

8.4.1. Будущее финансов местных органов власти.

8.4.2. Финансовый менеджер как государственный стратег.

8.4.3. Синхронизация политики планирования и составления бюджетов.

8.5. Организация и осуществление функции прогнозирования .

8.5.1. Проблемы осуществление функции прогнозирования.

8.5.2. Значение долгосрочного прогнозирования для годичного бюджетного процесса.

8.5.3. Этические проблемы прогнозирования.

8.1.Финансы местного самоуправления.

8.1.1.Проблемы финансов местного самоуправления.

Совершенствование финансового менеджмента, применение на практике его новых методов должно способствовать предотвращению кризиса местных финансов и повышать эффективность местного управления. Сам процесс управления финансами местных органов власти становится более сложным.

При изучение причин финансовых трудностей городов были разработаны системы финансового мониторинга, использующие специальные индикаторы для оценки финансового состояния местной юрисдикции. Для оценки и анализа причин финансовых трудностей, мониторинга финансового состояния и прогноза возможных в этой области проблем стали использоваться социальные, экономические, политические, демографические и финансовые показатели. На основе анализа их динамики может быть создана своего рода система раннего обнаружения тех потенциальных проблем, которые пока еще не дали о себе знать. Системы мониторинга не указывают на причины возникающих проблем и не предлагают путей их решения. Для достижения этих целей необходим более глубокий анализ.

Финансовые показатели высвечивают слабые и сильные стороны местной финансовой системы; опираясь на данные систем мониторинга местные власти могут заблаговременно принять корректирующие действия. С помощью этих систем местные руководители получают более полное представление о финансовом состоянии данной юрисдикции и могут использовать информацию для того, чтобы разработать финансовую политику, необходимую для принятия решений.

Разработанная и утвержденная местная финансовая политика облегчает краткосрочное и долгосрочное финансовое планирование и мониторинг финансового менеджмента, содействует “выживанию” в условиях чрезвычайных финансовых обстоятельств, улучшает деятельность местного правительства в финансовой сфере и увеличивает его кредитоспособность.

Новые формы аудита (операционный и управленческий), расширяя возможности традиционного аудита, призваны содействовать укреплению отчетности и повышению эффективности деятельности местных органов власти. Операционный аудит предполагает объективный обзор финансовой и текущей деятельности местных органов власти, осуществляемых ими программ и функций; при этом особое внимание уделяется их эффективности и качеству.

Калькуляция издержек является дополнительным инструментом повышения эффективности деятельности местных органов власти по оказанию услуг. Ныне местные власти уделяют все больше внимания анализу и учету издержек, методам определения цен на муниципальные услуги. На основе соответствующей информации устанавливаются цены на услуги и заключаются контракты на предоставление этих услуг другими организациями.

Местные правительства стоят перед трудным выбором, решая вопрос о том, следует ли добиваться увеличения поступлений в бюджет за счет существующих источников доходов, искать новые источники доходов или уменьшать объем предоставляемых услуг. Местные должностные лица постоянно ищут новые источники доходов и пути максимизации уже имеющихся источников поступлений. В целях обеспечения роста местных ресурсов многие местные юрисдикции проводят сложные исследования доходов. Для оценки альтернативных методов получения доходов и обеспечения поддержки изменениям системы доходов со стороны местных жителей создаются комитеты граждан. Сотрудники местного правительства постоянно следят за состоянием местных источников доходов, добиваясь, чтобы размер поступлений был достаточен для финансирования государственных услуг. Плата за услуги стала основным методом финансирования многих из них. Для того, чтобы система местных доходов была эффективной и справедливой, необходимо часто проводить обстоятельные исследования доходов местного правительства.

Следует отметить, что местные власти уделяют мало внимания максимизации собираемых доходов. Улучшение деятельности по взысканию долгов муниципалитетам может значительно повысить доходы местных правительств, однако муниципалитеты не столь “агрессивны” и изобретательны в этой сфере, как частные фирмы.

Экономическая нестабильность стимулировала рост интереса местных властей к долгосрочному прогнозированию местных доходов и расходов. Прогнозирование - это один из важнейших элементов эффективного финансового планирования. Прогнозы помогают местным руководителям представить последствия своих финансовых решений.

Прогнозирование затруднено, если отсутствуют требующиеся для него данные, если они устарели или являются неточными. Кроме того, трудности связаны и с поиском средств, необходимых для составления прогноза, с необходимостью привлекать кадры, имеющие подготовку в области экономики, статистики, финансового менеджмента и компьютерной техники, с длительностью периода составления некоторых прогнозов. Любой метод прогнозирования не свободен от субъективных суждений. Успеху прогнозирования будут содействовать использование полных и точных данных, простых взаимосвязей, а также активное участие сотрудников местных структур.

По данным многих исследований, состояние общественной инфраструктуры серьезно ухудшается; для изменения этой ситуации потребуются значительные суммы. Местные власти серьезно озабочены поиском средств для финансирования ремонта, восстановления и замены действующих мощностей общественной инфраструктуры.

Эта проблема возродила интерес к программированию и бюджетированию капиталовложений. Программирование и бюджетирование капиталовложений обеспечивает систематические определение потребностей в капиталовложениях и выбор подходящих методов их финансирования. Для успешного процесса технической модернизации необходимо собрать информацию о состоянии предприятий общественной инфраструктуры, дать оценку этого состояния, подготовить многолетний план, рассмотреть краткосрочные и долгосрочные затраты и выгоды, ранжировать проекты в порядке их приоритетности, а также провести анализ различных вариантов финансирования и осуществить мониторинг проектов.

Ныне специалисты по закупкам, работающие в местных органах власти, применяют новые, более сложные методы обеспечения эффективности материально-технического снабжения на местном уровне.

8.1.2.Состав местных финансовых ресурсов.

Местные представительные и исполнительные орга­ны в целях выполнения ими своих функций наделяются опре­деленными имущественными и финансово-бюджетными пра­вами.

Ресурсным обеспечением этих прав являются местные финансы, которые охватывают местные бюджеты (бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствования, ис­пользуемые для удовлетворения территориальных потребно­стей. Местные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населе­ния. Таким образом, местные финансы — это система экономических отношений, посредством которой распределяются и перераспределяются национальный доход, фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие местных образований.

Через местные финансы государство активно прово­дит социальную политику. Предоставляя местным органам вла­сти средства для их бюджетов, осуществляет финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и со­держания дорог.

С помощью муниципальных финансов государство осуществ­ляет выравнивание уровней экономического и социального разви­тия территорий, которые в результате исторических, географиче­ских, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-террито­риальных единиц, а также налогов вышестоящих бюджетов. При этом муниципальным бюджетам выделяются отчисления от регио­нальных налогов, а также субвенции, то есть финансовые ресурсы, предоставляемые из вышестоящих бюджетов на определенные це­ли (развитие здравоохранения, дорожное строительство, комму­нальные объекты и др.).

Главным направлением использования муниципальных фи­нансов является финансовое обеспечение социальной и час­тично производственной инфраструктуры. Главным источни­ком муниципального финансирования стали бюджетные ассиг­нования и средства субъектов хозяйствования (предприятия, организации).

Основной составной частью муниципальных финансов яв­ляются местные бюджеты. В современных условиях все в боль­шей степени местные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие муниципальных образований, пропор­циональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возраста­ет их координационная функция в экономическом и социаль­ном развитии территорий. Указанные факторы вызывают необ­ходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы местных органов власти, решения ряда проблем, связан­ных с совершенствованием методов формирования и использо­вания финансовых ресурсов муниципальных образований.

Одним из звеньев муниципальных финансов являются сред­ства субъектов хозяйствования. К таким средствам относятся:



  • Во-первых, финансовые ресурсы предприятий, находящиеся в муниципальной собственности. Чаще всего это коммунальные предприятия;

  • Во-вторых, это финансовые ресурсы предпри­ятий, фирм, организаций, используемые ими на финансирова­ние социально-культурных и жилищно-коммунальных объек­тов.

Субъекты хозяйствования для социальной поддержки сво­их работников строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения и объекты для отдыха. В нашей стране, особенно в новых горо­дах, возникших на базе строящихся предприятий, нередко поч­ти вся социальная инфраструктура находится в ведомственном подчинении. Поэтому нередко в общем объеме муниципальных финансов превалируют средства предприятий, направляемые на социальное развитие.

Третьим компонентом муниципальных финансов являются территориальные внебюджетные фонды. Источниками форми­рования таких фондов служат добровольные взносы предпри­ятий и населения, специальные сборы и др. Внебюджетные фонды чаще всего имеют целевое назначение.

8.1.3.Местные бюджеты - главная финансовая база органов местного самоуправления.

Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставлен­ные этим органам, дают им возможность составлять, рассмат­ривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

Местные бюджеты являются одним из главных каналов до­ведения до населения конечных результатов производства. Че­рез эти бюджеты общественные фонды потребления распреде­ляются между отдельными группами населения. Кроме того, из таких бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компо­нентом обеспечения жизнедеятельности населения.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Эти бюджеты выполняют следующие функции:



  • формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

  • распреде­ление и использование этих фондов между отраслями народ­ного хозяйства;

  • контроль за финансово-хозяйственной дея­тельностью предприятий, организаций учреждений, подведом­ственных этим органам власти.

Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач — в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

Доходы, местных бюджетов. На местные органы власти воз­ложена важная задача осуществления социальной политики го­сударства. Финансирование мероприятий по социальному об­служиванию населения в решающей части проводится за счет средств этих бюджетов. Осуществление государством социаль­ной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены прин­ципы самостоятельности территориальных бюджетов, их госу­дарственной финансовой поддержки, территориального фор­мирования источников их доходов. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Термин «собственные или закрепленные доходы» в наибо­лее прямом смысле означает, что эти средства принадлежат субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фик­сированной доле на постоянной основе поступают в соответст­вующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.

Основу собственных доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления от государственных и региональных налогов, переданные в местные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Термин «регулирование бюджетов» широко применяется в литературе о территориальных бюджетах и практике бюджетной работы. Государство предоставляет территориальным органам власти сверх имеющихся в их распоряжении собственных дохо­дов финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возло­женных на них функций. Таким образом государство регулиру­ет все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.

Термин «регулирующие доходы» означает и охватывает всю совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоя­щих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалан­сирования) их расходов и доходов. К регулирующим доходам относятся все финансовые ресурсы, используемые для этих це­лей, т. е. процентные отчисления от государственных и региональ­ных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчетам. Таким обра­зом, это — средства, переданные вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона, по­становления, решения, распоряжения). Передача средств про­изводится либо заблаговременно, т. е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполне­ния бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

Собственные доходы местных бюджетов формируются с помощью местных налогов и сборов. Местные органы власти заинтересованы в собственных ис­точниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйствен­ную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет.

Постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызыва­ли необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществлялось главным образом за счет регулирующих источ­ников, т. е. средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждают­ся вышестоящими территориальными органами власти в зави­симости от общей суммы расходов местного бюджета и объема их собственных доходов.

По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах местных бюджетов занимают отчисления от регули­рующих налогов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами местных органов власти, но и в по­вышении заинтересованности местных органов власти в моби­лизации средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффек­тивности общественного производства на подведомственной им территории.

Существующая система регулирования местных бюджетов имеет ряд достоинств. Она позволяет обеспечить необходимы­ми средствами местные бюджеты независимо от производи­тельности местных источников, создает предпосылки к вырав­ниванию уровней развития отдельных территориальных еди­ниц, стимулирует местные органы власти к выполнению пла­нов мобилизации государственных и региональных налогов.

В то же время используемый метод регулирования местных бюджетов имеет недостатки. Главный из них заключается в на­личии элементов субъективности при формировании регули­рующих доходов местных бюджетов. Это выражается в порою необъективном установлении величины нормативов отчисле­ний от регулирующих налогов и выборе их состава. Данный недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм. Речь идет о том, чтобы разработать и утвер­дить нормы минимальной обеспеченности каждого жителя не­обходимыми социальными благами, в том числе в сфере на­родного образования, здравоохранения, жилищно-коммунального обслуживания и т. д. Эти нормы должны быть дифферен­цированы по отдельным регионам страны, с учетом климатиче­ских, исторических, этнических особенностей и уровня обеспе­ченности населения этими услугами.

Так как темпы роста расходов местных бюджетов превыша­ют темпы роста их доходов (несмотря на отчисления от регули­рующих налогов), иногда возникает необходимость в дотациях из вышестоящего бюджета.

Нужно отметить, что дотация и субвенция как методы наде­ления финансовыми ресурсами местных бюджетов несовер­шенны. Эти источники лишены стимулирующих средств, они создают у местных органов власти иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию их хозяйственной инициативы, уменьшает возможности перевы­полнения доходной части бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотации и субвенции, полностью исключить их как методы наделения ме­стных бюджетов необходимыми средствами нельзя.

Поэтому, видимо, не везде и не всегда следует стремиться к замене дотации любыми средствами. Представляется, что дота­ция может иметь место в тех населенных пунктах, где в силу исторических условий и проводимой политики в области охра­ны окружающей среды, исторических памятников и других причин экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формиро­вание доходов. Местные же источники не в состоянии покрыть необходимые расходы. Примером могут служить города и по­селки-курорты, города — исторические и архитектурные запо­ведники и др. Субвенции же следует выдавать целевым назна­чением на определенные мероприятия, на осуществление кото­рых на местах не хватает средств.



Расходы местных бюджетов. Развитие экономического по­тенциала страны, рост населения, расширение процесса урба­низации являются основными факторами увеличения числа и объема территориальных бюджетов.

Рост местных бюджетов непосредственно связан с процес­сом урбанизации, следовательно, расширением социально-бытовой инфраструктуры. В общем объеме местных бюджетов постоянно увеличивается удельный вес городских и поселковых бюджетов.

Рост городских поселений, увеличение числа городских жи­телей, рост крупных городов, где бюджетные расходы на од­ного жителя в 5—7 раз выше, чем в малых городах, влекут за собой увеличение расходов городских бюджетов, темпы роста которых опережают темпы роста звеньев местных бюджетов.

Наиболее ярко последствия экономических и социальных процессов отражаются на расходной части местных бюджетов. Главными сторонами деятельности местных органов власти яв­ляются разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах ос­воения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населенных мест влекут расширение расходов местных бюджетов. Возрастание расходов связано с новым строительством и с по­вышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.

Следует отметить, что структура расходов отдельных видов местных бюджетов неодинакова и зависит от объема местного хозяйства и подведомственности его местным органам различ­ного уровня. Так, городским и районным органам власти под­чинена подавляющая часть предприятий, жилищно-коммунального хозяйства, поэтому удельный вес ассигнований на народ­ное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%. В ведении же поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-культурные учрежде­ния, в этих бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий.

В настоящее время одним из главных направлений исполь­зования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для по­лучения в будущем собственных доходов.

Местным органам подведомственна подавляющая часть со­циально-культурных учреждений и в первую очередь учрежде­ния народного образования и здравоохранения. Поэтому спе­цификой расходов местных бюджетов является значительное преобладание в них расходов на социально-культурные меро­приятия. Если в городских и районных бюджетах они состав­ляют от 30 до 50% всех расходов, то в поселковых и сельских бюджетах — от 60 до 80%.

В расходах местных бюджетов на социально-культурные ме­роприятия наиболее быстрыми темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развити­ем сети медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов, по про­блемам градостроительства, комплексного развития админист­ративно-территориальных единиц, автоматизированных систем управления местным хозяйством и т. д.

Развитие урбанизации проявляется в ускоренных темпах роста расходов местных бюджетов на финансирование народ­ного хозяйства. Эти расходы имеют тенденцию к увеличению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, повышени­ем стоимости основных фондов коммунального хозяйства и уровня его технического оснащения. Рост территории населен­ных пунктов ведет к удлинению коммуникаций, к увеличению эксплуатационных расходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы в расчете на одного жителя выше, — так­же важный фактор роста расходов территориальных бюджетов. Не следует игнорировать и тот факт, что с развитием урбаниза­ции повышаются потребности жителей малых городов, посел­ков и сельских поселений, где все в больших масштабах разви­ваются коммунальное хозяйство, торговля и т. д.

Развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сельского хозяйства, увеличение числа городов и городского населения усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нарушениям природной среды. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует, в свою очередь, увели­чения затрат общества на поддержание необходимого состоя­ния окружающей среды. Поэтому одной из постоянно возрас­тающих статей расходов местных бюджетов являются ассигно­вания на охрану окружающей среды.

До недавнего времени почти все финансирование охраны окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ведет к удорожанию продукции и ухудшению их финансового состояния. Кроме того, следует отметить, что ведомственное финансирование охраны окружающей среды зачастую недоста­точно эффективно из-за того, что мероприятия не всегда ско­ординированы, а средства распыляются.

В этих условиях возрастает роль бюджетного финансирова­ния, в том числе за счет местных бюджетов. Все в большей степени по каналам этих бюджетов будут финансироваться ме­роприятия по развитию систем водоснабжения и канализации, мусоропереработке и захоронению бытовых отходов, защите водных, лесных, земельных ресурсов от результатов хозяйст­венной деятельности.

Одной из актуальных проблем является улучшение благоус­тройства наших городов и сел. Этому должно способствовать более рациональное использование выделяемых на эти цели бюджетных ассигнований. Необходимо ликвидировать монопо­лии действующих в городах служб, которые нередко создают видимость работы, занимаются приписками объемов выпол­ненных работ, получая из городских бюджетов незаработанные средства. Целесообразно разбить городские территории на уча­стки и сдавать подряды на их обслуживание на конкурсной ос­нове между городскими специализированными организациями по благоустройству, жилищно-эксплуатационными конторами, кооперативами. Конкурсность и состязательность между ними не только будут содействовать экономии средств, но и повысят качество работ по городскому благоустройству.

8.1.4.Финансовые ресурсы предприятий, направляемые на развитие территории.

Важнейшей составной частью финансового обеспечения на­селенных мест, развития и содержания в них производственной и социальной инфраструктуры являются средства предприятий и хозяйственных организаций.

Главным источником формирования средств предприятий, предназначенных для социально-бытовой инфраструктуры, яв­ляется их прибыль. Из прибыли, которая остается в распоря­жении предприятий, формируются целевые фонды. За счет средств этих фондов коллективы предприятий имеют возмож­ность удовлетворять коллективные потребности в жилье, соци­ально-культурных и бытовых услугах.

Значительный объем финансовых ресурсов предприятий направляется на содержание подведомственных им объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения. В ведомственном подчинении находятся: жилищный фонд, ком­мунальные предприятия, детские дошкольные учреждения, пионерские лагеря, дома отдыха, санатории и т. д. За счет при­были промышленных, строительных, транспортных и других предприятий осуществляется покрытие убытков ведомствен­ного жилищно-коммунального хозяйства и расходов на содер­жание социально-культурных учреждений.

Развитие в городских поселениях промышленности сопро­вождается, как правило, ростом числа их жителей. И то, и другое ведут к увеличению нагрузки на городские коммуника­ции, что требует их реконструкции и увеличения эксплуатаци­онных расходов. Однако местные органы власти не всегда рас­полагают для этого необходимыми ресурсами. Все это вынуж­дает их обращаться за помощью к предприятиям, находящимся на подведомственной им территории. Предприятия выделяют материальные, финансовые и трудовые ресурсы на общегород­ские мероприятия. Руководители предприятий сами понимают, что нормальная работа их предприятий, уровень производи­тельности труда и другие показатели в значительной степени зависят от состояния социальной инфраструктуры города.

Поэтому промышленные предприятия берут на себя заботы по прокладке и поддержанию дорог и тротуаров вдоль своих объектов, освещению и озеленению прилегающих к ним терри­торий, ремонтируют транспортные и водопроводно-канализационные и другие коммуникации. Во многих городах для коор­динации такой помощи созданы советы директоров предпри­ятий, на которых решается вопрос о вкладе каждого предпри­ятия в финансирование общегородских мероприятий.

В последние десятилетия в практику хозяйственной работы на местах широко внедряется метод долевого участия предпри­ятий в создании объектов инфраструктуры. Такая форма уча­стия средств ведомств вызвана ростом потребности в инфра­структуре, повышением ее технической оснащенности, недос­таточностью средств у некоторых предприятий для сооружения отдельных инфраструктурных объектов. Например, в городах уже невозможно строительство небольших жилых домов. Рань­ше финансирование строительства таких домов было подсильно многим, в том числе и мелким предприятиям. Современные объекты социально-бытовой инфраструктуры не только значи­тельны по мощности, но и требуют сложного инженерно-технического оснащения, что уже непосильно для отдельных предприятий-застройщиков.

Выходом из такого положения стало объединение на доле­вых началах средств предприятий для строительства объектов инфраструктуры. Все чаще средства предприятий стали объе­диняться со средствами местных бюджетов. Такая форма ис­пользования средств предприятий прогрессивна и перспектив­на. Она способствует кооперации ресурсов ведомств и местных органов власти, более рациональному их использованию, ком­плексности застройки городских массивов, более быстрому достижению экономического и социального эффекта от вкла­дываемых средств.

Вместе с тем надо отметить, что в условиях становления рыночных отношений и экономического кризиса многие пред­приятия в целях снижения себестоимости своей продукции и повышения конкурентоспособности пошли по пути не только сокращения выделения средств на общерегиональные меро­приятия, но и отказа от подведомственных объектов социаль­но-культурного и коммунально-бытового назначения. Тем са­мым усиливается нагрузка на местные бюджеты по содержанию и развитию социальной инфраструктуры.

Следует полагать, что после выхода страны из экономиче­ского кризиса, укрепив свое финансовое положение, предприятия в целях социальной защищенности своих трудовых кол­лективов и улучшения условий проживания их в населенных пунктах будут увеличивать выделение средств на социальную инфраструктуру и осуществление общерегиональных мероприя­тий. Все это приведет вновь к повышению значения средств предприятий в муниципальных финансах.

8.1.5.Муниципальные внебюджетные фонды.

В связи с расширением для местных органов власти воз­можностей по объединению средств предприятий и местных бюджетов на развитие социальной инфраструктуры актуальной стала проблема объединения этих средств. Одним из возмож­ных путей концентрации средств предприятий на финансиро­вание общерегиональных мероприятий стало образование му­ниципальных внебюджетных фондов экономического и соци­ального развития.

Муниципальный внебюджетный фонд может формировать­ся за счет следующих источников:



  • добровольных взносов юридических и физических лиц;

  • доходов от аукционов;

  • штрафов за загрязнение окружающей среды, нерацио­нальное использование природных ресурсов и другие наруше­ния природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб;

  • штрафов за порчу и утрату памятников истории и куль­туры, находящихся в муниципальной собственности, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб;

  • штрафов за административные и другие правонаруше­ния, налагаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами на основе законодательства Молдовы.

Муниципальные внебюджетные фонды создаются на осно­вании решений местных представительных органов власти. В соответствии с их решением исполнительные органы власти открывают в банках специальные счета для хранения средств, поступающих в фонды. Для управления фондом может созда­ваться коллегиальный орган, состоящий из представителей ме­стных органов власти и заинтересованных предприятий и орга­низаций. Коллегиальный орган принимает решение об исполь­зовании средств фонда.

Мобилизованные в такие фонды средства могут быть на­правлены:



  • на расходы, связанные со строительством на коопера­тивных началах объектов социально-бытового назначения;

  • на расходы, связанные с увеличением текущих расходов бюджета (за исключением лимитированных расходов), а также для финансирования плановых затрат в случае невыполнения планового размера доходов;

  • на расходы, связанные с перерасходами установленных смет и нормативов.

Средства, полученные за счет взносов предприятий, долж­ны, как правило, использоваться на создание и содержание объектов общерегионального назначения.

Создание муниципальных внебюджетных фондов в насе­ленных пунктах содействует:



  • концентрации средств предприятий и местных органов на развитие социально-бытовой инфраструктуры;

  • усилению материальной заинтересованности местных органов в результатах своей хозяйственной деятельности;

  • укреплению финансовых ресурсов местных органов вла­сти, что придаст необходимую устойчивость их финансовой базе при выполнении возложенных на них функций и плано­вых задач;

  • более эффективному использованию материальных и финансовых ресурсов нашего общества;

  • усилению экономической связи местных органов с пред­приятиями, расположенными на подведомственной им терри­тории;

  • освобождению предприятий от выполнения не свойст­венных им функций по развитию местного хозяйства;

  • расширению финансовых возможностей местных органов для ликвидации диспропорции между производственной и не­производственной сферами и диспропорции внутри инфра­структуры;

  • росту влияния местных органов власти на развитие от­дельных отраслей инфраструктуры, повышение технического уровня подведомственных предприятии, организации и учреж­дений, что создает необходимые условия для их динамичного развития;

  • повышению уровня обслуживания и совершенствования услуг, оказываемых населению.

8.2.Методы финансовой оценки и принятия решений.

8.2.1.Введение к оценке финансового состояния.

В последние годы правительства всех уровней столкнулись с растущим числом финансовых проблем. Эти проблемы были обусловлены увеличением спроса на услуги, вступлением все большего числа государственных служащих в профсоюзы, структурными изменениями в экономике, демографическими сдвигами, высокой инфляцией и значительными изменениями в межправительственных отношениях.

Большинство финансовых проблем возникает не вдруг, они становятся результатом действующих в течение определенного времени факторов. Осложнение финансовой ситуации может быть следствием многих причин. Среди них - сокращение доходов, увеличение задолженности, уменьшение налоговой базы, ухудшение внешних экономических условий (например, рост инфляции или безработицы), природные катастрофы и чрезвычайные ситуации, изменение местной политической обстановки, неэффективность законодательства и управления и т.д. Некоторые из этих факторов находятся в сфере контроля местных органов власти, другие - вне такого контроля. Несмотря на то, что местные органы не в состоянии повлиять на все вышеуказанные факторы, власти могут принять меры по смягчению их последствий.

Понятие “финансовое состояние” имеет много значений. В узком смысле этот термин характеризует возможности местного правительства в течение 1-2 месяцев мобилизовать ресурсы для оплаты счетов. Он также отражает способность или неспособность местных органов власти аккумулировать доходы, обеспечивающие бездефицитное финансирование обязательств в течение бюджетного периода. В более широком смысле термин “финансовое состояние” характеризует долгосрочные возможности местного правительства по оплате обязательств, ежегодно или время от времени отражающихся в бюджете. И, наконец, данный термин может означать способность местного правительства предоставлять услуги в таком объеме и такого качества, чтобы удовлетворить запросы местных жителей.

Дать количественную оценку понимаемого в широком смысле финансового состояния города непросто, учитывая, что многие цели местного сообщества, связанные с обеспечением его жизнеспособности и благополучия, поддаются лишь субъективной оценке. Не случайно до последнего времени местные власти не разработали всеобъемлющего метода оценки финансового состояния местного правительства, который можно было бы применять на практике.

Для выявления и оценки факторов, влияющих на финансовое состояние местных органов власти, можно использовать Систему мониторинга финансовых тенденций (Financial Trend Monitoring System). На основе ряда экономических и демографических данных, а также данных местного бюджета и финансовой отчетности разрабатываются местные финансовые индикаторы, с помощью которых на протяжении определенного времени можно осуществлять мониторинг финансового состояния. Данная Система мониторинга позволяет обнаружить все сильные и слабые стороны местных финансов, разработать финансовые приоритеты, учесть долгосрочные факторы в ежегодном бюджетном процессе. Эта Система дает возможность выявить возникающие финансовые проблемы и их причины, а также создает условия для принятия предупреждающих мер.

Система мониторинга базируется на учете 12 “факторов”, влияющих на финансовое положение местных органов власти, и 36 “индикаторов”, оценивающих различные аспекты этих факторов.

Факторы, влияющие на финансовое состояние, подразделены на три группы:

“Окружающие” факторы – это:



  • местные потребности и ресурсы (местное население, занятость, доход, собственность, деловая активность),

  • внешние экономические условия (национальные и региональные уровни инфляции, занятости, региональные рынки),

  • межправительственные ограничения (распоряжения центральных и уездных органов власти, субсидии, налоговые ограничения и т.д.),

  • катастрофы и чрезвычайные ситуации (землетрясения, наводнения, пожары и т.д.),

  • политическая культура (отношение к налогам, услугам, политическим процессам);

  • организационные - это законодательный процесс и практика управления;

  • финансовые - это местные доходы и расходы, текущее финансовое положение, структура задолженности, внебюджетные обязательства, состояние капитальных объектов.

“Окружающие” факторы, представляющие внешнее воздействие на городское правительство, “фильтруются” через организационные факторы, преобразуясь в финансовые факторы, описывающие местную финансовую структуру. “Окружающие” факторы создают спрос на местные услуги и обеспечивают ресурсы, необходимые для их предоставления. Организационные факторы можно рассматривать как ответ местного правительства на изменение “окружающих” факторов, а финансовые - как своеобразный результат действия “окружающих” и организационных факторов.

“Индикаторы” (их насчитывается 36) - основные инструменты системы мониторинга. С их помощью проводится количественная оценка изменений вышеперечисленных факторов, на основе которой городские руководители могут осуществлять мониторинг финансовой деятельности местного правительства.

8.2.2.Разработка финансовой политики.

Существуют большие трудности в оценке финансовой деятельности городских властей, поскольку о ней нельзя судить по показателям прибыльности (как о функционировании частных фирм) и поскольку нет общепринятых стандартов эффективности работы городских властей. Помочь в решении этой проблемы может разработка долгосрочной местной финансовой политики. Сопоставляя результаты финансовой деятельности местного правительства с определенными целями финансовой политики, руководители местных органов власти и местное сообщество могут осуществлять мониторинг финансовой деятельности местных структур.

В большинстве местных сообществ отдельные элементы финансовой политики “разбросаны” в бюджетных документах, планах технической модернизации, уставах, резолюциях совета и т.д. В отсутствие единой финансовой политики могут приниматься противоречащие друг другу решения, затруднен анализ и учет прошлого опыта и возможных вариантов развития. Разработка четкой местной финансовой политики с последующим ее публичным одобрением значительно повышает доверие к местному правительству (в частности, со стороны потенциальных инвесторов), освобождает местных управляющих и членов совета от текущего обсуждения вопросов, уже нашедших отражение в сформулированной политике, увеличивает финансовую стабильность местного сообщества и преемственность в решении его финансовых проблем.

В целом разработка четкой финансовой политики может оказать существенную помощь местным руководителям в принятии решений в соответствующей сфере. Эффективность такой политики будет зависеть от ее содержания, от того, какие вопросы она будет решать, как будет сформулирована и кто будет участвовать в процессе ее разработки.

Не существует какого-либо одного наилучшего способа разработки финансовой политики. В любом местном сообществе особенности этого процесса определяются взаимоотношениями между управляющим и советом, существующей финансовой практикой, текущим и прогнозируемым состоянием городских финансов, направлениями самой финансовой политики.

Местные правительства по-разному подходят к этой политике, однако при этом сам процесс ее разработки неизменно распадается на несколько этапов:



  • определение круга разработчиков этой политики (в соответствующую группу должны входить управляющий, финансовый директор, помощники администраторов, руководители департаментов, финансовый комитет совета, совет в целом, группы граждан);

  • выявление спектра рассматриваемых направлений финансового менеджмента (это могут быть либо функциональные сферы - бюджетирование, учет, управление долгом, налогообложение, либо различные финансовые проблемы);

  • определение содержания и формы заявлений, касающихся финансовой политики.

8.2.3.Калькуляция издержек муниципальных услуг.

Четкая и полная информация о затратах по оказанию государственных услуг необходима местным властях для принятия обоснованных решений по выбору вариантов предоставления этих услуг. Особенно важна такая информация при определении размеров платы за услуги, рассмотрении вопроса о приватизации, составлении бюджета.

Как известно, в целях диверсификации источников доходов местные власти все шире практикуют введение платы за услуги и различные сборы. Для определения размеров таких платежей и способности потребителей оплачивать эти услуги, а также для выбора наиболее эффективных методов сбора этих платежей необходимо знать реальную цену оказания местных услуг. Наличие данных о цене предоставления услуг позволяет городским властям проинформировать жителей о значительных финансовых ресурсах, затрачиваемых н удовлетворение их потребностей.

Местные органы власти заключают контракты с частными фирмами на оказание некоторых услуг, традиционно предоставляемых государством (сбор мусора, хранение твердых отходов, полицейская и пожарная охрана и т.д.). Главным, что определяет принятие решения о передаче контрактов, является вопрос о затратах на оказание услуг. В частности, надо установить, что обойдется городу дешевле - покупать услугу у частного сектора или производить ее за счет городских ресурсов. А для этого прежде всего необходимо знать затраты на предоставление местных услуг.

Данные о таких затратах в текущем году служат основой для разработки местного бюджета на будущий год, для анализа производительности и влияния на бюджет различных управленческих решений. Данные о динамике удельных затрат на производство услуг (затраты в расчете на единицу услуги) позволяют определить эффективность какой-либо программы или деятельности какого-либо департамента.

8.3.Методы управления доходами и прогнозирования.

8.3.1.Стратегия проведения исследования доходов.

Периодические исследования доходов необходимы для поддержания эффективности местной системы доходов, оценки адекватности существующих источников доходов и поиска их новых источников. Такие регулярные исследования являются основным компонентом обоснованной финансовой политики.

Главная цель исследования доходов, предоставляющего сведения о состоянии системы местных доходов, ее слабых и сильных сторонах, - обеспечить совершенствование этой системы. Данные исследования предоставляют местным властям информацию, необходимую, в частности, для поиска путей укрепления налоговой базы, выбора наиболее эффективных методов сбора налогов.

Готовить такое исследование могут сотрудники местных органов власти, внешние консультанты, комитет граждан и т.д. В каждом случае есть свои преимущества и недостатки. Так, подготовка исследования силами работников местных структур требует небольших дополнительных затрат, однако отрывает персонал от других обязанностей; кроме того, местные чиновники, как правило, чересчур привержены действующей системе. Привлечение внешних консультантов может быть весьма эффективно, однако потребует больших затрат.

Первый этап подготовки исследования - сбор соответствующей информации; далее следует изучить систему классификации доходов и отчетность по доходам. Исходя из наличия соответствующих данных, нужно определить, какие источники доходов следует включить в исследование, а затем собрать информацию о поступлении этих доходов за десять лет, об изменении ставок и базы, о собираемости доходов, неуплатах и т.д. Чтобы получить информацию о соответствующих проблемах других местных органов власти и провести сравнительный анализ источников доходов в различных местных юрисдикциях, необходимо составить и разослать анкеты. Для сопоставления целесообразно выбирать прежде всего соседние территории со сравнимым уровнем социально-экономического развития.

После распространения анкет следует приступать собственно к анализу состояния выбранного источника местных доходов. Выявление тенденций его динамики за десятилетний период дает возможность получить представительную картину, поскольку за это время должны проявиться все влияющие на него факторы. В результате проведенного анализа должны быть разработаны рекомендации по улучшению использования данного источника доходов. После получения заполненных анкет следует сравнить местные данные о доходах со сведениями о других местных юрисдикциях и провести сопоставительный анализ.

Город может обеспечить рост своих доходов без увеличения налогов, сборов и платежей - за счет активизации деятельности по взысканию задолженности муниципалитету. Взыскание долгов - очень важная сфера управления муниципальными финансами.

Если муниципалитеты собираются уделять серьезное внимание деятельности по взысканию долгов, следует использовать опыт частных фирм по оценке и управлению непогашенной задолженностью. Так, в государственном секторе могут использоваться несколько индексов, применяемых в частном секторе:



  • индекс взыскания (collection index);

  • средний период взыскания (average collection period);

  • индекс просроченности (past due index).

Эффективное управление деятельностью по взысканию долгов дает муниципалитетам возможность максимизировать поступления от уже существующих источников местных доходов.

8.3.2.Долгосрочное прогнозирование доходов и расходов.

В условиях финансового у местных правительств возрос интерес к долгосрочному прогнозированию доходов и расходов как составной части их финансовой стратегии. Опыт где составляются такие прогнозы, свидетельствует, что они находят применение и в процессе принятия решений, и в местном управлении.

Одно из главных направлений использования среднесрочных прогнозов - прогнозирование бюджетного дефицита или нехватки доходов. Если независимые друг от друга прогнозы доходов и расходов свидетельствуют о возникновении нехватки доходов, то заблаговременно могут быть приняты меры для сбалансирования бюджета. Если после прогноза бюджетного дефицита власти принимают решения, влияющие на размеры доходов и расходов, то исходный прогноз, естественно, не оправдывается. Такие “ошибки” отнюдь не умаляют практическую значимость прогнозов. Именно для обоснования принятия решений, делающих неблагоприятные прогнозы ошибочными, и составляются прогнозы. Прогнозы являются не пророчеством, а начальным этапом финансового менеджмента.

Среднесрочные прогнозы также могут использоваться для анализа решений, имеющих долговременные последствия (например, результатов переговоров по заработной плате в соответствии с долгосрочными контрактами, влияния на бюджет затрат, связанных с осуществлением программ капиталовложений, и т.д.).

Сам процесс прогнозирования может способствовать повышению эффективности управления городом. Составление долгосрочных прогнозов заставляет городских руководителей учитывать долговременные последствия своих решений, а не ограничиваться рамками одного бюджетного года.

Существует несколько методов долгосрочного прогнозирования доходов и расходов. Они различаются по затратам и объемам предоставляемой информации: как правило, чем более сложен метод прогнозирования, тем больше связанные с ним затраты и объем получаемой с его помощью информации.

1   2   3   4   5   6   7   8   9

Похожие:

7 Глава Эволюция государственного администрировани iconКнига содержит избранные главы первой части классического труда выдающегося английского историка Эдуарда Гиббона "История упадка и крушения Римской империи"
Глава 11 (XXIV-XXV)Глава 12 (XXVII)Глава 13 (XXVIII)Глава 14 (XXIX)Глава 15 (XXXI)Глава 16 (XXXIII)Глава 17 (XXXIV)Глава 18 (XXXV)Глава...
7 Глава Эволюция государственного администрировани iconДжон Максвэл Создай команду лидеров Содержание: Глава 1 Глава 2 Глава 3 Глава 4 Глава 5 Глава 6 Глава 7 Глава 8 Глава 9 Глава 10
Элсмеру Таунзу, пастору и другу, который укреплял во мне желание максимально реализовать мои потенциальное возможности, а более всего...
7 Глава Эволюция государственного администрировани iconДион Форчун
Неписаная Каббала Глава Скрытое бытие Глава Древо Жизни Глава Высшая Триада Глава Узоры Древа Жизни Глава Десять Сфир в четырех мирах...
7 Глава Эволюция государственного администрировани iconДион Форчун Мистическая Каббала
Неписаная Каббала Глава Скрытое бытие Глава Древо Жизни Глава Высшая Триада Глава Узоры Древа Жизни Глава Десять Сфир в четырех мирах...
7 Глава Эволюция государственного администрировани iconБерейшит 2 Глава Ноах 4 Глава Лех Леха 7 Глава Вайера 10 Глава Хае Сара 13 Глава Толдот 17 Глава Вайеце 20
Почему в Торе упоминается созданием Шамаим
7 Глава Эволюция государственного администрировани icon11 раздел вопросы теории 13 Глава Эволюция теоретических представлений и базовых концепций дкп ЦБ

7 Глава Эволюция государственного администрировани iconПравовое регулирование англо-сикхских отношений и эволюция государственного строя в панджабе в XIX в. (Историко-правовое исследование)
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Владимирского государственного гуманитарного университета
7 Глава Эволюция государственного администрировани iconКнига первая над законом глава 1 Глава 2 Глава 3 Глава 4 Глава 5
Стремительно развивающаяся авантюрная история с участием людей, способных в ряде аспектов дать фору персонажам „Далласа и „Династии“…...
7 Глава Эволюция государственного администрировани iconТретья. Рука джексона глава четвертая. Рабы машины глава пятая. Клуб филоматов глава шестая. Тени будущего глава седьмая. Видение епископа глава восьмая. Разрушители машин
Понимание это возникает у нас при чтении. Мы как бы сливаемся с действующими лицами этой отзвучавшей
7 Глава Эволюция государственного администрировани iconКнига сатаны 5 дьявольская диатриба 5 глава I 6 глава III 7 глава IV 7 глава V 8
Слишком долго вопросы Сатанинской магии и философии освещались правоверными писаками с глазами, широко вытаращенными от обуявшего...
Разместите кнопку на своём сайте:
ru.convdocs.org


База данных защищена авторским правом ©ru.convdocs.org 2016
обратиться к администрации
ru.convdocs.org