Учебное пособие для студентов юридического факультета Москва



страница8/12
Дата30.11.2012
Размер1.55 Mb.
ТипУчебное пособие
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   12

Тема 7. Законотворческий процесс


Суть и принципы законотворческой деятельности. Основные стадии законотворческого процесса. Промульгация закона. Конституционный контроль в законотворческом процессе. Лоббизм и его законодательное регулирование.
Законотворческий процесс является официальной деятельностью по подготовке, рассмотрению, утверждению и обнародованию высших нормативных актов государственной власти. Его суть и направленность определяют следующие характерные черты:

- подобное творчество присуще любому государству в истории цивилизации;

- законотворчество оформляется в виде особых процедур, предусматриваемых законодательством (в том числе конституционными положениями, специальными законами, правилами и/или регламентами);

- для осуществления законотворческой деятельности создается специальный орган (или органы), чье предназначение и есть оформление процесса создания законодательных актов;

- субъектами законотворческой деятельности являются народ и высшие органы государственной власти, составляющие в своем единстве так называемый полный парламент;

- сужение рамок законотворческого процесса, выпадение из общепринятой схемы определенных звеньев свидетельствует об ущемлении демократических основ общества;

В рамках законотворческого процесса выделяют:

а) конституционный процесс, предваряющий принятие и введение в юридическую силу основного закона страны;

б) парламентский процесс как строго регламентированные процедуры создания основных правил поведения граждан законодательной властью государства;

в) субститутный процесс, представляющий собой процедуры принятия актов, имеющих силу закона, в порядке делегированного законотворчества.

Теория законотворческого процесса формируется в Древнем Риме, где, как уже указывалось в теме 2, закрепляются принципы законотворчества, общие правила принятия законов и внесения в них изменений, законотворческие стадии. Особое место в законотворчестве как науке занимает Англия уже самим фактом создания в ней парламента и современных законодательных процедур. Именно в Великобритании родилась и воплотилась в реальность идея верховенства законодательной власти, появились первые акты, которыми вводились детализированные процедуры разработки, обсуждения и принятия закона, понятие официального издания закона, порядок его вступления в силу и многое из того, чем пользуются и сегодня законодатели различных стран.

Законотворческий процесс происходит в соответствии с определенными руководящими идеями (началами), соблюдение которых является необходимым условием эффективности законодательства, соответствия результатов законотворчества его целям, реальности и исполняемости законов в жизни общества и государства.
Таковыми идеями, то есть принципами законотворческого процесса, становятся:

- его правовой характер, то есть обусловленность исключительно юридическими факторами (а не, например, амбициями, эгоизмом, эмоциями и иными проявлениями личных интересов власть предержащих);

- законность, соблюдение которой требует принятия законодательных актов строго в рамках собственной компетенции, в строгом соответствии с установленном порядком, при проведении необходимых процедур и тем органом, который правомочен принимать соответствующие решения;

- научная обоснованность процесса, основанного на достижениях отечественной юридической доктрины, законодательной техники, на привлечении ученых-юристов к подготовке концепции и текста законопроекта, к проведению специальных исследований, в том числе законодательных экспериментов;

- учет зарубежного опыта законодательного регулирования и результатов научных исследований зарубежных ученых;

- профессионализм участников законотворческого процесса, дающий им возможность соответствовать его целям и задачам;

- системность, проявляемая в согласованности, последовательности, упорядоченности и комплексности законотворческого процесса, результаты которого должны вписываться в сложившуюся иерархию законодательства;

- демократизм, основанный на связи законодателя с реальностью, с интересами единственного носителя государственного суверенитета в современных демократических странах, с привлечением общественности к обсуждению законопроектов и процессов его рассмотрения и принятия;

- гласность, которая выступает гарантом обеспечения принципа демократизма законотворчества и проявляется в своевременном информировании общества о законопроектных работах и их результатах.

Законотворческий процесс представляет собой сложную систему действий, разнообразных по смыслу и форме, и в силу этого сам делится на несколько стадий, каждая из которых обладает функциональным назначением и имеет собственное название. Их формальное количество в разных странах различно, (в Великобритании, в частности, официально насчитывают до четырех подэтапов), однако на практике стадии разбиваются именно на те, которые последовательно рассматриваются ниже:

  1. Предварительная подготовка законопроекта (билля) представляет собой разработку текстов будущих законодательных актов, основанную на собственных правилах, приемах и способах, регулированию которых посвящен специальный комплекс актов (например, Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утвержденные Министерством юстиции РФ и Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2001 г.).

1.1. Процедуры подготовки могут предусматривать:

- планирование законопроектной работы, что позволяет рационально распределять усилия по созданию нормативных актов высшей юридической силы. Законотворческие планы, в свою очередь, могут быть текущие (на определенные промежутки времени: на месяц, квартал, полугодие, год) и перспективные (на срок до трех лет и более дальний срок);

- разработку концепции законопроекта как выражения сути будущих предписаний, служащей для определения целей законодательного акта, изложения принципов построения, ожидаемого эффекта, социальной и экономической целесообразности принятия и исполнимости;

- экспертизу законопроекта как требующего специальных познаний и квалификации его исследования, проводимого с целью установления возможности для его усовершенствования и устранения недостатков. Экспертизы могут быть юридическая, техническая, лингвистическая и пр.;

- обсуждение текста законопроекта в порядке заседания специальных комиссий и/или слушаний;

- согласования законопроекта (по времени внесения в парламент, принятия и/или вступления в юридическую силу);

- доработку законопроекта после внесения возможных дополнений и изменений.

1.2. Законопроект может быть подготовлен как:

- инициативно (так, в свое время ИМПЭ выступил самостоятельным разработчиком проекта закона о ювенальной юстиции);

- по заданию государственных органов или общественных организаций;

- альтернативно, предусматривающий разработку различными организациями нескольких проектов, один из которых затем будут рассмотрен в качестве базового.

В любом случае дальнейшая судьба законопроекта напрямую не зависит от разработчиков, поскольку его передача в парламент «вручается» иным лицам, обладающими соответствующими полномочиями.

2. Законодательная инициатива как закрепленные в конституции или специальным законом:

2.1. Право определенных субъектов (органов, организаций, должностных лиц) ставить вопрос об издании закона и вносить соответствующий законопроект в законодательный орган;

2.2. Обязанность законодательного органа рассмотреть в определенный срок предложения об издании (либо неиздании) внесенного законопроекта.

Практика государств характеризуется различными подходами к списку субъектов законодательной инициативы. Так, в Соединенных Штатах законодательной инициативой обладают лишь конгрессмены и сенаторы, по имени которых и называются принятые впоследствии законы. В ФРГ это право принадлежит правительству и парламентариям, во Франции – премьер-министру и депутатам Национального собрания. В Англии же инициатива выдвижения билля не связана с конкретным кругом субъектов: она может исходить от политических партий, общественных объединений, правительства и его ведомств, от заинтересованных групп населения, а также от научных организаций, потребительских и торговых ассоциаций, от отдельных экспертов и ученых-специалистов. В ряде конституций (Австрии, Испании, Италии и др.) закреплено право народной инициативы – законодательной инициативы избирателей. В Нидерландах избиратели посредством петиций могут внести в парламент частные билли – законопроекты индивидуального применения или локального значения. В Финляндии право законодательной инициативы также предоставлено Евангелистской лютеранской церкви.

В Конституции РФ (ст. 104) круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы, ограничен главой государства, верхней палатой федерального парламента, членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, правительством России, законодательными (представительными) органами субъектов федерации, а также федеральными судами высшей инстанции по вопросам их ведения.

Общие правила (выработанные практикой или специальным законодательством) требуют следующего:

- законопроект должен быть представленным в письменной форме;

- законопроект должен быть внесенным с обоснованием его основных идей и предназначения, а также возможных последствий его принятия, в том числе финансового характера (Франция, Испания, Индия, Польша и др.);

- отвергнутый законопроект не может быть внесенным вновь в парламент на текущей сессии.

Способы внесения законопроекта также различны и зачастую зависят от сложившей традиции. В частности, в палате представителей Конгресса США текст билля опускается законодателем в специальный ящичек («хоппер»), который стоит на столе у клерка палаты. В Великобритании депутат обращается к палате общин с просьбой позволить ему внести соответствующий билль. В России законопроект передается на имя председателя Государственной Думы.

  1. Обсуждение законопроекта включает в себя как его предварительное рассмотрение, так и основное обсуждение. В первом случае законопроект направляется в специальные комитеты и комиссии парламента. В англоязычных странах, близких по парламентской модели к Великобритании, эти органы в основном лишь редактируют и дорабатывают отдельные положения билля. В системе континентального права парламентские комитеты и комиссии обладают существенными полномочиями, они могут переработать проекты по своему усмотрению, а занятая ими позиция во многом определяет дальнейшее его прохождение.

Рассмотрение на пленарном заседании получило общее название «чтения». В силу различных причин практика пленарных парламентских процедур отличается их количеством:

- одно чтение (Япония, Бразилия), в ходе которого заслушиваются доклады комитета или комиссии, послание правительства, проводятся общие дебаты по концепции, а затем – по отдельным статьям законопроекта;

- два чтения (Франция, Мексика, Польша, Болгария), в первом из которых проходят дебаты по концепции, а во втором – обсуждаются статьи законопроекта;

- три чтения (наиболее распространены в парламентской деятельности, как Старого, так и Нового Света), включающие последовательно: а) обсуждение законодательной концепции; б) детальную проработку отдельных статей; в) обсуждение законопроекта в целом;

- четыре чтения, встречавшиеся, в частности, в деятельности российской Госдумы в 90-е годы при обсуждения бюджета страны, когда требовались дополнительные лингвистическая и юридическая экспертизы документа. Однако депутаты стремились использовать такую возможность для решения финансовых проблем своих регионов. А в современной практике России наметилась тенденция рассмотрения законопроекта в «нулевом» чтении, когда правительственный законопроект предварительно рассматривается с участием представленных в Государственной Думе партий еще до его официального внесения в парламент.

4. Принятие закона предусматривает наличие кворума, который гарантирует присутствие определенного числа парламентариев, необходимого по регламенту для процедуры окончательного голосования. Чаще всего за точку отсчета берут половину депутатов плюс один голос. В ряде стран, тем не менее, возможно наличие меньшего числа для начала данного процесса. Так, в Австралии, Австрии, Греции – это 1/3 от общей численности депутатов. А в Великобритании в палате общин голосование проводится при наличии 40 парламентариев.

Общепринятой практикой многих парламентов является правило, в соответствие с которым депутаты должны осуществлять свое право лично. Однако ряд парламентских регламентов допускает голосование по доверенности или в рамках партийной фракции.

В случае голосования, предусматривающего квалифицированное большинство, в зале должно присутствовать не менее двух третей депутатов. Голосование происходит обычно открыто, однако могут быть предусмотрены процедуры тайного голосования. В Италии, в частности, по требованию 20 депутатов должно проводиться голосование по бюллетеням.

Положительные результаты голосования дают законопроекту статус закона и завершают его прохождение через палату.

5. Утверждение закона необходимо при наличии двухпалатного парламента, где верхняя палата, в силу принципа бикамерализма, составляющего основу системы сдержек и противовесов, обладает правом «отлагательного вето». В случае неодобрения закона предусматриваются согласительные процедуры, позволяющие учесть мнения всех или большинства парламентариев и их объединений в обеих палатах. При возникновении конфликтных ситуаций их разрешение:

- может быть предусмотрено конституционными положениями (например, ст. 105 и ст. 108 Конституции РФ);

- предусматривает использование классического способа «челнока», при котором закон пересылается с мотивированным заключением и вариантами решений из палаты в палату, пока его текст не будет согласован;

- возложено на согласительные комиссии, создаваемые на паритетных началах с равными правами и равным числом депутатов;

- предусматривает проведение совместных заседаний палат, однако здесь имеет преимущество палата с большим числом депутатов (Индия).

Закон, не утвержденный в идентичной форме либо отклоненный верхней палатой, считается в большинстве парламентов не принятым (США, Бразилия, Мексика и др.). Чтобы исключить подобную возможность, ряд стран предусматривает процедуру преодоления вето верхней палаты, когда нижняя палата большинством в 2/3 может повторно принять закон.

6. Промульгация закона как стадия, удостоверяющая его принятие, заключается в подписании главой государства представленного ему акта с последующим направлением закона для опубликования и введения в юридическую силу.

В ряде государств отказ от подписания закона не допускается (Германия, Ирландия) либо обязательность подписания стала укоренившейся традицией (Великобритания). Однако в большинстве государств монарх или президент могут применить право вето, которое может быть преодолено последующим переголосованием в парламенте.

7. Обнародование закона завершает законотворческий процесс и является обязательным условием его вступления в силу. Лишь в Соединенных Штатах закон вступает в силу с момента его подписанием президентом или преодоления его вето, если только иной срок не указан в самом тексте закона.

Общим же для практики демократических государств является положение, в соответствии с которым неопубликованные законы не могут применяться и никто не может быть осужден или подвергнут наказанию на основании официально не опубликованного закона. Опубликование закона происходит от имени органа, его принявшего, и строго в официально установленный срок, который для многих государств является различным.

Можно считать, что на этом законотворческий процесс закончен. Однако в ряде стран закон должен еще пройти проверку на соответствие его положений основному закону государства.

8. Конституционный контроль, который осуществляется в двух направлениях:

8.1. Последующий конституционный контроль, характерный практике большинства государств и не вводимый в число стадий законотворческого процесса, поскольку применяется к законам, уже вступившим в силу. Он осуществляется в основном судами, в том числе:

- судами общей юрисдикции (США, Австралия, Дания, Норвегия), которые могут отказать в применении закона на том основании, что он противоречит основному закону страны (в основном при нарушении конституционных прав и свобод человека);

- высшими судами (ФРГ, Греция, Швеция, в которых такие функции возложены на Правовой совет, формируемый из судей Верховного суда и Верховного административного суда), куда обращаются суды общей юрисдикции, не решая самостоятельно вопрос по существу, но приостанавливая рассмотрение дела;

- конституционными судами, которые, рассматривая конкретные обращения, вправе приостановить действие закона или его части. Таким образом, признание закона неконституционным не влечет, без соответствующего решения парламента, его формальной отмены (за исключением практики отдельных стран, например Канады или Индии, где конституция признает в таком случае закон утратившим силу).

8.2. Предварительный конституционный контроль, который осуществляется как в ходе прохождения законопроекта через парламент, так и после его принятия, но до вступления закона в силу. Именно такая форма контроля может рассматриваться как одна из стадий законотворческого процесса, проведение которой возлагается на:

- палаты парламента непосредственно (Бельгия, Нидерланды);

- профильные комитеты парламента по конституционному законодательству (Финляндия, Бразилия);

- специальный орган, который может объявить законопроект, одобренный парламентом в качестве закона, неконституционным (Конституционный совет Франции и соответствующие конституционные органы франкоязычных стран). Так, во Франции это завершающий этап законотворческой процедуры, имеющий место между принятием закона парламентом и промульгацией закона президентом. Конституционный совет, состоящий из 9 судей, избираемых на 9 лет, осуществляет контроль над конституционностью законодательного акта по обращению премьер-министра, председателей Национального собрания или Сената, а также групп депутатов и сенаторов (60 парламентариев). Подобное обращение приостанавливает течение срока, отведенного для промульгации закона.

Лоббизм и его законодательное регулирование. Лоббирование (лоббизм) представляет собой институт, подразумевающий активную деятельность определенных групп или их представителей, имеющую целью воздействовать на законотворческий процесс с использованием не запрещенных форм и методов.

Лоббирование было и остается неотъемлемой частью законотворческого процесса, оно вошло в современный юридический язык нередко с негативным подтекстом, связываясь с некорректными политтехнологиями, с подкупом и откровенным проталкиванием своих интересов. Однако в большинстве стран лоббирование законопроектов давно уже превратилось в нормальную парламентскую практику, подтвержденную специальными законами на эту тему. Так, в Соединенных Штатах с 1995 г. действует Закон о гласности лоббистской деятельности, согласно которому подтверждено право соответствующим юридическим и физическим лицам регистрации при палате представителей и сенате Конгресса. В Германии, при отсутствии федерального закона о лоббизме, депутатам на основе Кодекса поведения члена Бундестага 1972 г. предоставляется право специально заниматься за особое вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов палаты. Однако перед началом слушаний они обязаны «…объявить о своей заинтересованности». Во Франции, при отсутствии специального правового регулирования лоббизма, роль своеобразного «лоббистского парламента» играет Социально-экономический совет, сформированный из представителей профессиональных групп и призванный давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Подобные органы существуют также в Австрии и Нидерландах.

Общий вывод исследователей, обращающихся к проблеме лоббирования, можно свести к следующему: лоббизм может и должен стать позитивным для законотворчества фактором, обеспечивающим связь между социальными группами и участниками законотворческого процесса.
Литература

Бачило И.Л. О методологии и юридической технике законотворчества // Государство и право. – 2006. – № 6 . – С. 14–22.

Гранкин И.В. От «нулевых чтений» к всенародному обсуждению законопроектов // Государство и право. – 2007. – № 7.

Жакаева Л.С. Регламенты Парламента Республики Казахстан: некоторые проблемные вопросы //Государство и право. – 2006. – № 10.

Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. – М., 2000.

Карлин А.Б. Организация законопроектной деятельности Кабинета министров Канады (сравнительное исследование) // Журнал российского права. – 2004. – № 5.

Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. – М., 2001.

Минюк Н.В. Законотворчество как форма выражения правовой политики // Государство и право. – 2007. – № 6.

Любимов А.П. История лоббизма в России. – М., 2005.

Нисневич Ю.А., Платонов В.М., Слизовский Д.Е. Законодательная деятельность. – М., 2007.

Оксамытный В.В. Теория государства и права. – С. 383–388.

Субочев В.В. Правовая политика и лоббизм // Правовая политика и правовая жизнь. – 2001. – № 3.

Чухвичев Д.В. Законодательная техника: Учеб. пособие. – М., 2006. – С. 70–112; 145–156.

1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   12

Похожие:

Учебное пособие для студентов юридического факультета Москва iconУчебное пособие на английском языке Для студентов юридического факультета Москва
Административное право. Administrative Law: Учебное пособие на английском языке. – М.: Импэ им. А. С. Грибоедова, 2008. – 14 с
Учебное пособие для студентов юридического факультета Москва iconУчебное пособие на английском языке Для студентов юридического факультета Москва
Конституционное право. Constitutional Law: Учебное пособие на английском языке. – М.: Импэ им. А. С. Грибоедова, 2008. – 16 с
Учебное пособие для студентов юридического факультета Москва iconУчебное пособие на английском языке Для студентов юридического факультета Москва
Учебное пособие на английском языке. – М.: Импэ им. А. С. Гри­боедова, 2008. – 20 с
Учебное пособие для студентов юридического факультета Москва iconПособие по наследственному праву для студентов юридического факультета Москва
Пособие по наследственному праву: Для студентов юридического факультета. – М.: Импэ им. А. С. Грибоедова, 2008. – 29 с
Учебное пособие для студентов юридического факультета Москва iconПрограмма Учебное пособие Для студентов факультета журналистики Москва
Мода и журналистика: Программа, учебное пособие. – М.: Импэ им. А. С. Грибоедова, 2002. – 38 с
Учебное пособие для студентов юридического факультета Москва iconУчебное пособие химки 2012 удк ббк
Учебное пособие предназначено для бакалавров: слушателей и студентов факультета заочного обучения и студентов гуманитарного факультета...
Учебное пособие для студентов юридического факультета Москва iconУчебное пособие Для студентов экономического факультета Москва
Информационные системы в экономике: Учеб пособие. – М.: Импэ им. А. С. Грибоедова, 2003. – 54 с
Учебное пособие для студентов юридического факультета Москва iconУчебное пособие для студентов регионоведов и английского отделения факультета лингвистики и международного сотрудничества
Михайлов Ю. В. История сша: Учебное пособие для студентов-регионоведов и факультета лингвистики и международного сотрудничества Ульяновского...
Учебное пособие для студентов юридического факультета Москва iconУчебное пособие Для студентов факультета журналистики Москва
Охватывает апатия, они утрачивают волю и мужество
Учебное пособие для студентов юридического факультета Москва iconУчебно-методическое пособие для студентов юридического факультета очной и заочной форм обучения
Данилова н. В. Латинский язык в таблицах и схемах. Учебно-методическое пособие для студентов юридического факультета очной и заочной...
Разместите кнопку на своём сайте:
ru.convdocs.org


База данных защищена авторским правом ©ru.convdocs.org 2016
обратиться к администрации
ru.convdocs.org