Муниципальные услуги, социальная выгода и государственно-частные партнерства (гчп): пример управления сектором твердо-бытовых отходов



Скачать 366.49 Kb.
страница1/3
Дата31.08.2013
Размер366.49 Kb.
ТипДокументы
  1   2   3
Муниципальные услуги, социальная выгода и государственно-частные партнерства (ГЧП): пример управления сектором твердо-бытовых отходов
Елена Шадрина

кандидат экономических наук

НИУ-ВШЭ, Пермь, shadrinae@gmail.com
Антон Яговцев

НИУ-ВШЭ, Пермь


Абстракт

В статье рассматривается ГЧП как форма организации бизнеса в сфере твердо-бытовых отходов, и обосновывается, что ГЧП может приносить социальную выгоду и обладать преимуществами как по сравнению с государственной формой организации сектора утилизации твердо-бытовых отходов, так и по сравнению с частным предпринимательством в данной отрасли.

Введение

В работе рассматривается ГЧП как форма организации бизнеса, которая может быть эффективной формой организации сектора твердо-бытовых отходов (ТБО) по сравнению с муниципальными предприятиями и частным предпринимательством.

Вывоз, хранение и переработка твердо-бытовых отходов (ТБО) - специфическая и социально важная сфера муниципальных услуг. Частному лицу в частном порядке не выгодно заниматься переработкой ТБО, т.к. слишком высоки издержки. Муниципальные предприятия неэффективны, т.к. они в отсутствие ориентации на извлечение прибыли не имеют стимулов к снижению издержек. Частный бизнес может заниматься вывозом и переработкой ТБО, но есть вероятность недобросовестного поведения (в силу асимметрии информации), что подтверждается эмпирически.

Может ли государство повысить эффективность утилизации ТБО лишь методами регулирования? Или необходима иная форма организации бизнеса, где государство и частный бизнес выступают партнерами? В работе высказана гипотеза, что такой формой может быть ГЧП. Данный тезис подтверждается эмпирическими наблюдениями.

В теоретическом обосновании специфики ГЧП мы опираемся на научные работы A. Coulson, J. Friend, G. Hodge, R. Wettenhall, D.Grimsey and M. Lewis, В.Г. Варнавского, А.В. Клименко , А.В.Королева, Н.Д. Холодной, методические материалы Европейского Союза, Экономической комиссии ООН, Всемирного Банка.

В качестве эмпирической базы используются данные по сбору, хранению и переработке ТБО в Пермском крае. В ходе исследования анализируются рабочие материалы Министерства ЖКХ Пермского края, Целевая программа «Обращение с отходами потребления на территории Пермского края на 2010-2014 годы». Проведены неформализованные интервью с заведующим сектором по реализации программ в сфере обращения с отходами потребления Министерства ЖКХ Пермского края, с представителями бизнеса, участвующими в процессе переработки ТБО, а также использовался метод диагностического наблюдения.

Характеристика ГЧП

В настоящее время ГЧП активно рассматривается как новая форма организация бизнеса и как новый инструмент государственного управления. Однако в существующих исследованиях так и не сложилось единого подхода к природе ГЧП.
Большинство российских публикаций посвящено дискуссии относительно понятия ГЧП, его характеристик и форм, или же содержат в себе описание существующих в международной и российской практике проектов ГЧП.

Единого однозначного понимания ГЧП не существует. Это подтверждается и результатами исследований ряда авторов, которые прицельно занимались анализом дефиниций ГЧП (A. Coulson, 2005, J. Friend, 2006, G. Hodge, 2006, R. Wettenhall, 2007, В.Г. Варнавский, 2002, Н.Д, Холодная, 2009). В зависимости от страны, периода времени, задач, которые решают государства, международные организации или международные финансовые институты, под ГЧП понимают разные формы организации взаимодействия государственного и частного секторов, соответственно определяют разные характерные черты данного явления. Единственным объединяющим все подходы к определению ГЧП можно выделить критерий – наличие двух сторон: государственного сектора (здесь под государством понимается более широкий подход, который соответствует понятию «public», поэтому сюда относятся государственные и муниципальные органы власти и учреждения, учреждения общественного сектора) и частного бизнеса.

Исходя из того, что определения ГЧП разнообразны мы в данной работе под ГЧП понимаем форму организации бизнеса при взаимодействии государства и частного бизнеса, которая предполагает объединение ресурсов обеих сторон для совместного достижения общей цели.

Опираясь на существующие исследования (Greve, C. Хасанов Р.Х., Варнавский В.Г., А.В. Клименко, А.В. Королев) ГЧП, можно выделить общие признаки ГЧП:

- сторонами ГЧП являются государство/муниципалитет и частный бизнес;

- взаимодействие сторон в ГЧП закрепляется на официальной, юридической основе (соглашения, договоры, контракты и т. п.);

- взаимодействие указанных сторон имеет действительно партнерский, равноправный характер (т. е. в обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс обоюдных интересов);

- ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель - удовлетворение общественного/ государственного интереса);

- в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются активы (ресурсы и вклады) сторон;

- финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах и т. п.

- ориентация на результат: в отличие от приобретения инфраструктурных активов более традиционными способами, модель ГЧП ориентирована скорее на предоставление услуг на протяжении контрактного периода, чем на строительство актива (например, дорога, поддерживаемая в хорошем состоянии и доступная для граждан на протяжении 25 лет, а не строительство дороги как таковой), это позволяет государственным органам концентрировать свои ресурсы на разработке политики и определение желаемых результатов, а не на средствах их достижения;

- соревновательный процесс: партнеры из частного сектора отбираются на конкурсной основе.

- перенос рисков: ключевой характеристикой ГЧП является разделение рисков и их перемещение на тех агентов, которые могут более эффективно управлять, контролировать и поглощать их.

- подход «полного жизненного цикла»: так как структура ГЧП ориентирована на предоставление услуг на протяжении всего контрактного периода, она должна стимулировать стороны думать об истинных затратах на поддержание актива во весь период эксплуатации. Частный сектор мотивирован на достижения оптимального баланса между стоимостью капитального актива и стоимостью его поддержания, а не на принесение качества в жертву ради сокращения стартовых затрат;

- единая цена: структура платежей по контракту обычно составлена таким образом, чтобы государственные органы и /или пользователи платили только за услуги, предоставляемые на удовлетворительном уровне, а не на активы, заложенные в предоставление услуг. Платежи должны влиять на поведение поставщика услуг. Уровень выплат должен быть связан с уровнем услуг, а, следовательно, он снижается при не предоставлении услуг или недостаточной результативности. «Единая цена» устанавливается именно таким образом и не должна включать несколько независимых платежей за отдельные элементы услуги.

Еще одной особенностью ГЧП является то, что ГЧП предлагает новые модели финансирования. В рамках ГЧП частный бизнес использует форму «корпоративного» финансирования – проектное финансирование. Целью проектного финансирования является увеличение капитала для создания окупаемой структуры (интересы инвесторов) и снижение рисков заинтересованных сторон через их распределение, что способствует лучшему управлению финансами и предотвращению рисков (Финансирование…).

В мировой практике существуют различные формы ГЧП. Всемирный банк, Организация объединенных наций, отдельные государства, консалтинговые компании создают свои классификации ГЧП. Подробный анализ существующих форм и классификаций приведен методических материалах Всемирного банка (Private Participation…), Европейской экономической комиссии ООН (Практическое руководство…), а также в работе В.Г. Варнавского, А.В.Клименко, А.В.Королева (Варнавский, Клименко, Королев, 2010). Несмотря на разнообразие типов ГЧП, выделяют две основные категории: институциональное ГЧП, которое охватывает все формы совместных предприятий между государственными и частными участниками (долевое участие частного капитала в государственных предприятиях), и контрактное ГЧП.

ГЧП контрактного вида бывают в форме концессионной модели, когда за услуги «платит пользователь» и в форме частной финансовой инициативы (ЧФИ), модели, когда «платит государственный сектор». Частные финансовые инициативы возникают в тех сферах, которые оплачиваются государством, например: школы, больницы и.т.д. В российской практике чаще применяется модель концессии, т.к. в действующем законодательстве, регулирующем вопросы ГЧП, в настоящее время регламентируется только данная форма взаимоотношений государства и бизнеса. Существуют исследования, посвященные анализу основных характеристик и особенностей концессии как формы ГЧП (Варнавский, Клименко, Королев, 2010).

Таким образом, в мировой практике ГЧП используется множество форм и механизмов, позволяющих гибко подходить к вопросам инвестиционных обязательств сторон партнерства, разделения рисков и объемам правомочий собственности, которыми наделяется частный партнер. Модель ГЧП может быть применима для организации такой сферы общественных услуг как сбор и утилизация твердо-бытовых отходов.

Характеристика сферы ТБО

Социальная значимость. Сфера обращения ТБО является примером общественного блага, которому присущи все признаки общественных благ: неделимость, отсутствие конкуренции в потреблении и неприсвояимость. От результатов организации обращения ТБО напрямую зависит экологическая безопасность граждан. Поэтому данная сфера находится в ведении государства.

Процесс обращения с отходами включает в себя несколько взаимосвязанных этапов.

Рис. 1. Процесс обращения с отходами

Сбором отходов занимаются домовладельцы, управляющие компании ЖКХ, ТСЖ, предприятия. Перевозка ТБО – это вывоз мусора с мест сбора отходов до сортировочной станции. Сортировка ТБО осуществляется на мусоросортировочных станциях. Переработка ТБО производится на мусороперерабатывающих заводах. Захоронение отходов происходит на полигоне (Букринская Э., 2006).

Согласно официальным данным, на территории Российской Федерации в отвалах и хранилища накоплено более 80 млрд. тонн твердых промышленных и бытовых отходов, при этом количество таких отходов ежегодно увеличивается на 7 млрд. тонн, что создает реальную угрозу здоровью населения и наносит значительный вред окружающей среде (Быков Д., 2008)

В настоящее время в России 81 % отходов свозится на полигоны, 13 % – сжигается, 6 % идет на промышленную переработку.  Для сравнения - в США 55% ТБО свозится на полигоны для захоронения, 12,5% сжигается с целью получения энергии и тепла, 32,5%  перерабатывается. Для стран ЕС характерна следующая ситуация: 40% ТБО хранится на полигонах, 40% - перерабатывается, 20% - сжигается (Приймак О., 2008).

По данным экспертов (Приймак О., 2008) на данный момент  в большинстве регионов основным способом утилизации отходов производства и потребления является захоронение, ежегодно только под полигоны твердых бытовых отходов отчуждается около 1 тыс. кв. км плодородных земель. При этом если в областных центрах регионов были попытки создания мусороперерабатывающих заводов с минимальной долей захоронения, то в муниципальных образованиях в силу отсутствия на их территориях цивилизованной системы утилизации отходов производства и потребления – исключительно несанкционированные свалки. Главным недостатком данной технологии утилизации является то, что свалки – источник загрязнения почв, грунтовых вод, атмосферы токсичными химикатами, высоко токсичными тяжелыми металлами, свалочными газами, а при возгорании мусора – диоксинами, фуранами и бифенилами. Кроме того, ресурсы многих полигонов вблизи городов исчерпаны

Государственное регулирование. Сформировавшаяся к настоящему времени система государственного регулирования обращения с отходами в России и законодательство в этой области имеют преимущественно природоохранный характер. Существующая нормативная база, регулирующая сферу обращения с отходами производства и потребления1, не раскрывает методы правового и экономического регулирования в области вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья (Черниговский М.).

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос распределения полномочий в сфере обращения с отходами между органами государственной и муниципальной власти. Сложившаяся в России система государственного регулирования не выделяет переработку вторичных ресурсов в автономный объект государственного управления. Регулированием отрасли обращения ТБО занимается множество различных структур, включая федеральные органы исполнительной власти (Минприродразвития России, Минпромнауки России, Госстрой России, Минздрав России, МЧС России, МВД России) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Все они осуществляют свою деятельность на принципах лишь ведомственного подхода в пределах возложенных на них задач и предоставленных полномочий (Глумов Е., 2009).

Федеральными исполнительными органами осуществляется деятельность надзора и контроля в области обращения с отходами, а все полномочия по организации системы обращения с отходами возложены на местные органы исполнительной власти. Первым нужно не допустить или ограничить негативное воздействие на окружающую среду, вторым обеспечить чистоту территорий и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения. На лицо несоответствие интересов государственных и муниципальных властей. Другой парадокс заключается в том, что «надзорные органы заинтересованы как в сохранении своего максимального контроля в области обращения с отходами, так и в сохранении и приумножении номенклатуры и количества отходов. Результативность работы этих органов оценивается количеством выявленных нарушений и объемом собранных платежей за размещение отходов в окружающей среде. Экономические интересы надзорных органов направлены на расширение ограничений и запретов, что прямо противоположно экономическим интересам здорового бизнеса» [12].

Таким образом, государство не может обеспечить надлежащее эффективное управление сферой ТБО, пользуясь лишь методами регулирования. Отсутствуют экономически эффективные нормативно-правовые, институциональные и организационные инструменты управления в области обращения с отходами. (Приймак О.А., 2008).

Организация бизнеса в сфере обращения ТБО. Сфера ТБО может быть рассмотрена как бизнес, который как любой бизнес требует затрат и может приносить доход.

Многие годы существовал опыт организации сбора и переработки ТБО муниципальными предприятиями, однако, как показала практика, этот способ решения проблемы (организации бизнеса) не эффективен. Причина очевидна – государство (муниципалитет), реализует данную деятельность за счет бюджетных средств и не заинтересовано в получении прибыли. Это приводит к исключительно экстенсивному способу ведения бизнеса в данной сфере.

Однако вовлечение отходов производства и потребления в хозяйственный оборот в качестве вторичных источников сырья и энергоресурсов может давать значительный экономический эффект.

Логичным является привлечение в сферу управления ТБО частного бизнес. В этом случае государство будет управлять данной отраслью, выступая в качестве регулятора. В целом роль государства в формировании и развитии рынка вторичных ресурсов заключается в создании нормативно-правовых, экономических и организационных условий для эффективного вовлечения вторичных ресурсов в хозяйственный оборот, обеспечении свободной конкуренции хозяйствующих субъектов, контроле соблюдения всеми участниками рынка экономического правопорядка, защите их прав и экономических интересов.

Применяемую на сегодняшний день модель управления сферой ГЧП и взаимодействия органов исполнительной власти муниципалитетов и частного бизнеса можно представить следующим образом (рис. 2).



Рис. 2. Типовая схема по обращению с отходами потребления и производства

Как показано на схеме, вся затратная часть ложится на бюджет города, а вся прибыльная остается у частных организаций. Цель этих организаций: получение прибыли от обращения только с коммерческими отходами (ценным вторсырьем), а не решение экологических проблем региона. Это приводит к неполной и некачественной утилизации отходов: остатки от переработки мусора ложатся тяжелым бременем на город и область. Более того, никто из владельцев данного бизнеса не собирается заниматься уже имеющимися свалками мусора, так как это экономически невыгодно. (Водопьянов В., 2010). Таким образом, данная модель взаимодействия не решает проблемы муниципалитетов в сфере обращения ТБО.
  1   2   3

Похожие:

Муниципальные услуги, социальная выгода и государственно-частные партнерства (гчп): пример управления сектором твердо-бытовых отходов iconАктивность переработки твердых бытовых отходов
Процесс использования твердых промышленных (тпо) и бытовых (тбо) имеет свои различия, которые учитываются в региональной интегрированной...
Муниципальные услуги, социальная выгода и государственно-частные партнерства (гчп): пример управления сектором твердо-бытовых отходов iconЕженедельный мониторинг сми по тематике государственно-частного партнерства 9 15 октября 2010 года
В коми появится Центр государственно-частного партнерства 15. 10. 10 Бизнес-новости Республики Коми
Муниципальные услуги, социальная выгода и государственно-частные партнерства (гчп): пример управления сектором твердо-бытовых отходов iconРазмер платы за утилизацию тбо с учетом ндс, руб/кв м
Расчет размера платы за утилизацию твердо бытовых отходов для граждан, являющихся собственниками и пользователями помещений в многоквартирном...
Муниципальные услуги, социальная выгода и государственно-частные партнерства (гчп): пример управления сектором твердо-бытовых отходов iconУслуги по уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов
Настоящая работа представляет собой практические рекомендации по расчету затрат и тарифов
Муниципальные услуги, социальная выгода и государственно-частные партнерства (гчп): пример управления сектором твердо-бытовых отходов iconЗакон об основах государственно-частного партнерства в республике ингушетия принят
Настоящий Закон устанавливает основы правового регулирования, порядок и условия участия Республики Ингушетия в проектах государственно-частного...
Муниципальные услуги, социальная выгода и государственно-частные партнерства (гчп): пример управления сектором твердо-бытовых отходов iconПрограмма выездной встречи ао «Казахстанский центр государственно-частного партнерства»
Участники встречи от ао «Казахстанский центр государственно-частного партнерства»
Муниципальные услуги, социальная выгода и государственно-частные партнерства (гчп): пример управления сектором твердо-бытовых отходов iconФедеральная служба по надзору в сфере природопользования
Жизнедеятельность человека связана с появлением огромного количества разнообразных отходов. Резкий рост потребления в последние десятилетия...
Муниципальные услуги, социальная выгода и государственно-частные партнерства (гчп): пример управления сектором твердо-бытовых отходов iconРешение 18. 09. 2009 №145 о запрете на размещение полигона г. Санкт-Петербург по захоронению твердых бытовых отходов и отходов
Гладкое, имеющего водоснабжение из артезианских скважин, напряженный автомобильный поток дороги «Магистральная», близость памятника...
Муниципальные услуги, социальная выгода и государственно-частные партнерства (гчп): пример управления сектором твердо-бытовых отходов iconСтруктура и компетенция органов управления и специализированных органов
Высшим органом управления Партнерства является Общее собрание членов Партнерства
Муниципальные услуги, социальная выгода и государственно-частные партнерства (гчп): пример управления сектором твердо-бытовых отходов icon1. Вводные замечания Речь в брошюре пойдет о твердых бытовых отходах (тбо) или «твердых муниципальных отходах»
По мере роста количества и разнобразия отходов, усложнения отношений, связанных с их утилизацией, были выработаны различные классификации...
Разместите кнопку на своём сайте:
ru.convdocs.org


База данных защищена авторским правом ©ru.convdocs.org 2016
обратиться к администрации
ru.convdocs.org