Учебное пособие ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. Ю. Кашкин • проспект москва 2005

Скачать 4.12 Mb.

страница	5/26
Дата	03.11.2012
Размер	4.12 Mb.
Тип	Учебное пособие

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 26

Раздел V. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

29. Какова правовая природа Европейского Союза?

Европейский Союз возник хотя и с элементами наднациональности и федеративной направленностью, но прежде всего на основе международно-правовых форм и инструментов. Так, Сообщества, ставшие впоследствии основой Союза, были учреждены посредством заключения суверенными государствами (ограничивающими, однако, в общих интересах определенные элементы своего суверенитета) международных договоров. Как и в международных организациях, наиболее принципиально важные решения принимаются в Союзе на основе единогласия. В рамках общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиции и судебных органов в уго-ловно-правовой сфере отношения строятся с использованием международно-правовых методов.

Стремление к оптимальному экономическому развитию Сообщества с неизбежностью требовало от государств-членов все большего согласования в общих интересах своих действий, в том числе в областях, ранее находившихся в сфере исключительного суверенитета отдельных государств. Происходило все более явное обособление правовой системы Сообществ и Союза от международного права.

Право Европейских сообществ и Союза активно регулирует отношения граждан и юридических лиц, чем оно стало более походить на право национальных государств. Основной формой правового регулирования в Сообществах, как и в государствах, стал нормативный акт и судебный прецедент.

В начале 1990-х гг. Суд изменил характеристику правовой сущности Сообществ, подчеркнув, что учредительные «договоры создали новый правопорядок, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права в как никогда ранее широких сферах»'. В свою очередь, «Договор о ЕЭС создал свою собственную правовую систему, которая выступает составной частью правовых систем государств-членов...»².

Таким образом, по своим источникам, формам и методам право-творчества и правоприменения, механизмам защиты юридических норм в Европейском Союзе возникла особая самостоятельная правовая система, обосабливающаяся от международного (публичного) права, но, при эволюции в направлении национального права, не превратившаяся в его полный аналог.

Элементы государственности все более отчетливо проявляются в ходе развития от Европейских сообществ к Европейскому Союзу и далее (подробнее см. вопрос № 31).

30. В чем проявляется международно-правовая составляющая права Европейского Союза?

Создатели первооснов будущего Союза — Европейского объединения угля и стали, Евратома и Европейского (Экономического) Сообщества — избрали уже оправдавшие себя на практике привычные для них в то время механизмы международного права в форме международных организаций, добавив к ним элементы наднациональности. Экономическая, а впоследствии и всеобъемлющая интеграция придала этим организациям интеграционный характер.
Наднациональность, в свою очередь, стала ярко выраженным центральным качеством права Европейского Союза.

Таким образом, правовая природа Европейского Союза имеет комплексный, гетерогенный характер, совмещающий в себе видоизмененные для целей Союза черты как внутригосударственного, так и международного права.

Рассмотрим международно-правовые черты права Европейского Союза.

Сообщества и сам Союз были учреждены на основе международных договоров между суверенными государствами, уступающими или ограничивающими в общих интересах определенные элементы своего суверенитета, из которого складывалась их компетенция.

Как в обычных международных организациях, наиболее важные решения в рамках Союза принимаются на основе единогласия. По многим другим вопросам Европейский Союз постепенно отходит от этого принципа с ростом числа государств-членов.

Что касается второй и третьей опор — Общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере — то деятельность Союза в этих сферах в значительной мере строится на межгосударственном уровне и часто осуществляется международно-правовыми методами.

Эти исторически обоснованные черты международно-правовой организации, изменяясь в ходе постоянного и тесного взаимодействия с элементами государственности, все еще достаточно явно присутствуют. Государствоподобные элементы, по мере своего совершенствования и укоренения, все более успешно заменяют международно-правовые механизмы и инструменты Европейского Союза, смешиваются с ними и в совокупности создают принципиально новое наднациональное право Европейского Союза.

31. В чем проявляются элементы государственности в праве Европейского Союза?

Элементы государственности все более отчетливо проявляются в ходе развития от Европейских сообществ к Европейскому Союзу и далее. К ним можно отнести следующее.

«Конституционные» (конституирующие) акты Союза можно в определенной мере сопоставить с неписаной конституцией Великобритании или некодифицированными конституционными актами Швеции. Подобно государству, Союз обладает общей для 25 стран (с 1 мая 2004 г.) территорией с единой границей, общим визовым и таможенным режимом. Принятие проекта Конституции для Европы поставит точку в спорах по этому вопросу.

Население Союза приближается к полумиллиарду человек. В нем единое гражданство, имеющее дополнительный к национальному характер, а граждане обладают общим правовым статусом, подкрепленным, помимо учредительных договоров. Хартией Европейского Союза об основных правах 2000 г.

На территории Союза функционирует единый внутренний рынок, в котором реально обеспечена свобода движения товаров, лиц, услуг, капиталов, платежей и информации.

На этом рынке функционирует общесоюзная валюта евро и единый Европейский центральный банк, обладающий независимостью и широкими полномочиями. Общий бюджет Союза формируется из • собственных источников.

Управление Европейским Союзом осуществляется посредством единой наднациональной системы институтов и органов. Их решения обязательны для граждан, юридических лиц, государств-членов и их органов.

Европейский Союз создал свою уникальную наднациональную правовую систему, опирающуюся на принципы верховенства и прямого действия его собственных правовых норм.

В Союзе сложилась вполне скоординированная правоохранительная система, включающая в себя Сотрудничество судов и полиций в уголовно-правовой сфере; Европол как координирующий полицейский орган; Евроюст как общий орган с функциями прокуратуры; согласованную наднациональную трехуровневую систему судебных органов. Сфера СПСО все более активно регулируется рамочными решениями и решениями, которые являются уже инструментами не международного, а наднационального права.

Политическая жизнь на всей территории Союза осуществляется с непосредственным участием общеевропейских политических партий. Формируются элементы гражданского общества.

Европейский Союз стремится проводить единую и согласованную общую внешнюю политику. Союз также осуществляет общую военную политику и политику безопасности. Созданы союзные органы военного управления и формируются основы будущих вооруженных сил.

Компетенция Союза все более напоминает федеративную схему. Выделяются вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Европейского сообщества. В необходимых случаях Сообществам предоставляется дополнительная компетенция, куда входят подразумеваемые полномочия и сферы продвинутого сотрудничества. В результате возникает широкая сфера совместных полномочий, в то время как остаточная компетенция предоставляется государствам-членам.

Сопоставление элементов международного и государствоподобного характера в праве Европейского Союза приводит к выводу, что усиливающиеся черты государственности в нем проявляются в наднациональной форме как в рамках каждого конкретного института, так и в любой отрасли его права.

Будучи обязательными или рекомендательными для национальных государств-членов, их органов власти, юридических и физических лиц, установления права Европейского Союза представляют собой не что иное, как «наднациональное право».

С прогностических позиций эту новую наднациональную систему права можно рассматривать как своеобразный этап и форму проявления тенденции к формированию в условиях интеграции и глобализации будущего «всемирного права» Человечества.

Таким образом, право Европейского Союза представляет собой уникальную комплексную наднациональную правовую систему, интегрировавшую в себе на новом уровне как творчески развитые внутригосударственные черты, так и модифицированные под свои задачи и цели международно-правовые характеристики. Наднациональность Европейского Союза, однако, несет в себе прежде всего государствоподобные характеристики.

32. Как соотносятся между собой право Европейского Союза, международное право и национальное право государств-членов?

Система внутригосударственного права разных стран и система международного права долгое время развивались как два различных, мало между собой связанных типа правовых систем. По мере необходимости международного экономического развития, урегулирования вооруженных конфликтов и становления международного гуманитарного права международное право стало оказывать все большее влияние на систему внутригосударственного права в соответствующих областях. В настоящее время международное и внутригосударственное право как два различных типа правовых систем продолжают сосуществовать при нарастающем взаимопроникновении друг в друга. Право Европейского Союза возникло и развивается на стыке международного права и национального права государств-членов Союза. Истоками права Европейского Союза явилось международное право с чертами наднациональности и федеративной направленностью.

Право Европейского Союза постепенно превратилось в самостоятельную наднациональную систему права, находящуюся в состоянии активного саморазвития и самосовершенствования. Это наднациональное право посредством унификации и гармонизации оказывает большое влияние на национальное право государств — членов Союза. В последнее время одновременно с процессом конституционализации права Европейского Союза оно испытывает все возрастающее влияние внутригосударственного права, которое превращается в ведущую тенденцию его развития.

Объединяя в себе черты как международного, так и национального права государств-членов, уникальная надгосударственная система права Европейского Союза все более приобретает собственные специфические черты, не характерные для международного права и не приемлемые для внутригосударственного права стран-членов, которые обеспечивают формирование собственного уникального «правового поля» Европейского Союза.

Все это происходит на фоне устойчивого роста правового массива, обеспечивающего деятельность Европейского Союза, и неуклонного повышения значения права Европейского Союза. Это касается как международно-правового регулирования (особенно в Европе), •гак и правового регулирования все более широких сфер общественной жизни внутри отдельных государств. Приемы и методы, вырабатываемые в недрах права Европейского Союза, все активнее применяются в системах международного и национального права.

Раздел VI. ИНСТИТУТЫ И ОРГАНЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Из каких элементов складывается организационный механизм Европейского Союза?

Европейский Союз в качестве наднациональной организации публичной власти управляет подведомственными ему сферами общественной жизни через собственные органы, которых более 200.

Наиболее важные органы, наделенные, как правило, властными полномочиями, обозначаются в учредительных документах Союза термином «институты» (англ., франц. institutions). Остальные именуются «органы» (англ. bodies; франц. organes). В этой связи в статьях Договора о ЕС иногда можно встретить выражение «институты или органы»'.

Из сказанного вытекает, что организационный механизм Европейского Союза складывается из двух частей (подсистем).

Система институтов («институционный механизм») в настоящее время является единой для всего Европейского Союза, хотя ввиду особенностей истории этой организации состав и порядок формирования институтов по-прежнему регулируется Договором об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (см. вопросы № 10 и № 15).

На сегодняшний день Европейские сообщества и Союз в целом располагают пятью институтами, которые перечислены в ст. 7 Договора о ЕС 1957 г.:

«Реализацию задач, возложенных на Сообщество, обеспечивают:

— Европейский парламент,

—-- Совет,

— Комиссия,

— Суд, .

— Счетная палата.

Каждый институт действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему настоящим Договором».

Согласно Договору о Европейском Союзе 1992 г. в Союзе функционирует «единый институционный механизм» (ст. 3), а перечисленные институты «осуществляют свои полномочия на условиях и в целях, предусмотренных, с одной стороны, договорами, учреждающими Европейские сообщества и, с другой стороны, иными положениями настоящего Договора» (ст. 5).

Следовательно, в зависимости от того, в рамках какой опоры Союза действуют институты, их полномочия и порядок принятия решений, устанавливают разные учредительные документы: Договор о ЕС и Договор о Евратоме 1957 г. (первая'опора), разделы V и VI Договора о Европейском Союзе (вторая и третья опоры — ОВПБ и СПСО). Наибольшая часть полномочий институтов реализуется на основании Договора о ЕС, т.е. в рамках Европейского сообщества.

Система органов Европейского Союза, в отличие от институтов, является открытой: наряду с органами, предусмотренными в учредительных договорах, Европейский парламент, Совет и Комиссия своими правовыми актами ежегодно учреждают новые органы Союза, число которых, таким образом, постоянно возрастает.

В эту категорию, в частности, входят:

. — Европейский совет как орган политической координации и планирования Союза;

— банки ЕС: Европейский центральный банк и Европейский инвестиционный банк;

— контрольные органы, прежде всего Европейский омбудсман(лицо, защщающее права человека);

— правоохранительные органы: Европол, Евроюст и Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством;

• — консультативные органы: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов и др.;

- — органы специальной компетенции, имеющие собственную правосубъектность (в качестве юридического лица) и называемые, как правило, агентствами: Европейское агентство по оценке медикаментов, Европейское агентство по авиационной безопасности и др. Ввиду специфики агентств проект Конституции Союза предполагает выделить их в отдельную подсистему организационного механизма:

«институты, органы и агентства».

Необходимо отметить, что наряду с органами Европейского Союза как самостоятельными элементами его организационного механизма существуют также органы, выступающие подразделениями других институтов или органов («внутренние- органы»). Например, Европейский парламент. Совет и Комиссия располагают в качестве вспомогательного органа (аппарата) собственным Генеральным секретариатом.
34. Где закрепляется правовое положение институтов и органов Европейского Союза?

Правовую основу деятельности институтов и важнейших органов Союза образуют учредительные документы, прежде всего часть пятая Договора о ЕС 1957 г. «Институты Сообщества».

У Суда, Европейского центрального банка и Европейского инвестиционного банка имеются также собственный статут (Статут Суда) и уставы (Устав Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка. Устав Европейского-инвестиционного банка), которые содержатся в протоколах к учредительным договорам (см. вопрос № 15).

Для большинства органов Союза (в том числе не предусмотренных учредительными договорами) главным источником правового статуса выступают нормативные акты институтов, например Регламент Европейского парламента и Совета от 27 июня 2003 г. «Об учреждении Европейского агентства по морской безопасности», Общая акция Совета от 20 июля 2001 г. «О создании Спутникового центра Европейского Союза».

Внутреннюю структуру и порядок функционирования институтов, а также многих коллегиальных органов закрепляют, документы под названием «внутренний регламент» (франц. reglement interieur) или. что то же самое, «правила процедуры» (англ. rules of procedure)¹, например Внутренний регламент Совета от 22 июля 2002 г., Внутренний регламент Евроюста от 13 июня 2002 г.

Внутренний регламент является особым видом правовых актов, регулирующих внутриорганизационные отношения; его не следует отождествлять с обычными регламентами («законами») ЕС, посредством которых институты регулируют поведение государств-членов, граждан и юридических лиц (см. вопросы № 5 и № 26).

Хотя подобные акты регламентируют «внутреннюю жизнь» конкретного института или органа .и не нацелены на создание прав и обязанностей для других субъектов общественных отношений, нарушение институтом (органом) норм своего внутреннего регламента может служить 'основанием для отмены принятого им решения Судом Европейских сообществ.
35. Каков статус политических институтов Европейского Союза ?
К политическим институтам Союза принято относить те из них, которые разрабатывают и осуществляют политику Союза: Европейский парламент. Совет и Комиссию. В этом качестве их противопоставляют «неполитическим» институтам (Суд, Счетная палата), которые в ходе принятия решений должны руководствоваться нормами права, стоять «вне политики».

Именно от слаженной, скоординированной работы трех политических. институтов в решающей мере зависит эффективность и пра-вотворческой, и иных направлений деятельности ЕвропейскогоСоюза. Вместе они образуют институциональный треугольник (как его называют в западной доктрине), каждый из элементов которого играет свою оригинальную роль в политическом процессе на «европейском» уровне.

Европейский парламент

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 26

Учебное пособие ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. Ю. Кашкин • проспект москва 2005

Похожие: